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地方财政的了解历来都不多，但随着中央政府出台收紧信贷、打击土地和房地产投机等政策，近期对地方财政担忧大幅增加。在中国，一个广为报道并被视为事实的说法是土地出让收入在地方政府财政收入中占据半壁江山，在有些城市这个比率甚至更高。如果这是真的，那么房地产降温和土地出让收入减少就可能导致地方政府财政严重吃紧，并可能影响到经济刺激项目的地方融资。这个问题的重要性使我们有必要做进一步的研究。

地方政府财政收入的来源是什么?土地出让收入有多重要?如果土地出让收入减少，会出现什么情况?地方政府的债务状况如何?由于许多支出都不在一般预算之内，而债务可能隐藏于政府相关的部门和企业，要厘清地方政府的财政状况以及真正的债务状况非常困难。不过，基于可获得的信息，我们还是得到了以下的一般结论：

近年来土地出让已成为越来越重要的财政收入来源，但对大多数地方政府而言该比率远低于50%。

在地方政府的一般预算中，财政收入的主要来源是增值税、营业税和企业所得税，但土地出让收入绝对是预算外财政收入最重要的来源。

土地出让收入的减少往往会影响地方政府的投资行为，而不是经常项目支出。

地方政府负债在过去一年大幅增长几乎是可以肯定的，但负债程度和解决方式可能取决于未来的宏观政策和经济增长。

土地出让收入的重要性和相关风险已不是简单的占地方收入比重的问题，而政府放缓银行信贷、管理好城镇化进程至关重要。

I.地方政府的财政收入来源

地方政府支出主要包括两部分，即地方一般预算支出和地方预算外支出。第一部分并入中央政府预算，须每年上报全国人大。而第二部分独立于一般预算，资金来自于预算外收入(对于绝大多数地方政府而言，主要就是土地出让收入)。

地方政府一般预算支出的资金来源是：(1)地方财政收入(税收收入和非税收入)和(2)中央政府转移支付和税收返还。来自中央政府的资金包括(i)税收返还，这是实施各类财政分权、再集权改革的结果，与地方财政收入成比例;(ii)专项财政转移支付，以及由较富裕地区向较贫穷地区的一般转移支付。总体而言，一个省越富裕(因此税收收入越高)，税收返还越多;一个省越贫困，一般转移支付就越多。

这里我们想重点指出的是，中央政府的转移支付和税收返还是地方政府财政收入中非常重要的组成部分，不可忽视。而且更重要的是，大多数转移支付均按预定制度执行，因此中央政府事实上并没有多少自由决定的空间。这也说明虽然看起来中央政府控制了50%以上的总预算收入(相当于GDP的10%)，但它所控制的总预算支出不到1/4(相当于GDP的4-5%)。

表1更详细地列出了2008年地方政府财政预算的收入和支出结构。地方政府财政支出总额为5万亿元(占GDP的16%)，其中有2.9万亿元来自于地方本级收入，其余则来自于中央政府的税收返还和转移支付。严格来讲，税收返还也应被计为地方本级收入，因为它们是在地方层面征收的税款、上缴给中央政府后再返还给地方的。

土地出让收入的影响

土地出让收入(不包括土地相关的税收，土地相关税收是税收收入的一部分，而且一般占比很小)是地方政府预算外收入的主要来源。自2005年以来，与土地出让和开发相关的收入和支出数据开始单列(此前只列出净收入)。2007年以来，土地出让和相关支出列入地方政府基金预算，但并没有列入地方政府的一般预算(有些资金纳入一般预算，但据我们所知，土地出让收入并没有纳入一般预算)。

如果我们将一般预算收入和预算外收入进行加总(假定土地出让收入均不纳入一般预算)，那么土地出让收入占2008年地方政府总收入的17%左右(见图1)。我们估计2009年该比率已升至近22%，因为去年土地出让收入增长了63%，而同期地方政府的其他收入则增长了19%左右。

即便我们采用更狭义的方式定义地方收入，即剔除中央政府的转移支付，土地出让收入也只占到地方政府总收入的24%(见图2)。我们估计该比率在2009年可能已升至32%。这样的比率并不低，但仍大大低于新闻媒体及广泛引用的50-70%。造成实际数值与流传数值之间较大差距的主要原因可能有两点：有些城市可能的确高度依赖土地出让收入，人们基于这些数据推算出了所谓的全国数据;分母中可能没有包括中央税收返还和一般转移支付等地方政府财政收入的重要成分。

II.理解地方政府的债务状况

根据中国的法律，地方政府不允许出现赤字或举债(无论是直接从银行借债或发行地方债)。实践中，地方政府债以多种形式存在。在低层的地方政府(如乡和镇)中，与义务教育支出相关的欠款以及乡镇企业的旧债可能是最为普遍的两种债务。近年来中央政府已经开始加紧解决这些问题──逐步接手教育支出的责任，并且划拨资金解决遗留债务。

在更高层次的地方政府，比如省市一级，债务往往产生于基建相关支出以及各种开发项目，隐藏在政府相关的投资机构或各种形式的担保中。虽然地方政府对供应商和承保商可能有部分欠付，但我们认为地方政府债务最大和最主要的债权人是银行。

地方政府的债务规模有多大?没有人真正了解。这主要是因为大多数债务都是隐性的，或者表现为或有负债。不过，跟踪信贷周期并且对银行不良贷款做出估算对于了解地方政府的债务规模很有帮助。地方政府欠银行的债务可能以正常贷款的形式出现在银行的资产负债表上，也有可能已经化为银行的坏账，或者被减记和转移。根据财政部之前所做的一项研究，我们假设地方政府债务规模至少与中央政府债务相当，约为2008年GDP的20%(见我们2009年11月30日的报告：《如何看待中国的投资热潮及其风险》)。

2009年，地方政府债务肯定有大幅增长。2009年上半年，由于经济活动急剧放缓、税改以及企业盈利下滑，地方政府收入相应减少。同时，地方政府被要求刺激经济，不仅要对中央政府的4万亿经济刺激方案提供配套资金，而且也要推出地方性的经济刺激方案。虽然中央政府提供了一定的融资帮助，比如代表地方政府发行了2000亿元国债，但大多数资金可能都以某种方式来自于银行。

一些政府机构的内部调查认为2009年流向地方政府融资平台的新增贷款可能多达5万亿元，但对此并没有正式的官方统计。今年也会有一部分新增贷款(金额可能会有所降低)流向地方政府融资平台。政府相关的国有企业与地方政府之间的界限非常模糊，因此很难说这5万亿元都应被视为地方政府的新增债务。不过，我们可以大致估计，到2010年底，地方政府债务将超过GDP的30%(11万亿元以上)。