开展行政复议调解工作的法律依据

建立行政复议调解制度的法律依据主要是《行政复议法实施条例》。

《行政复议法实施条例》第四十条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议;和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。

该条例第四十二条规定：行政复议期间有下列情形之一的，行政复议终止(四)申请人与被申请人依照本条例第四十条的规定，经行政复议机构准许达成和解的

该条例第五十条第一款规定：有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：(一)公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的;(二)当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。该条例第五十条第二款规定：当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。

在近年来的行政执法实践中，有越来越多的行政复议案件采用行政复议调解的方式解决行政争议，使申请人与被申请人依法达成和解，收到了良好效果。但由于行政复议调解制度建立时间较短，对其中的一些问题仍需要深入研究。

目前行政复议调解中存在四个问题

问题一：行政复议双方恶意串通，违反了公正、合法的原则。

《行政复议法》第四条规定：行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。

但在行政复议调解实践中，一些行政机关作出了有瑕疵甚至错误的行政决定。当行政相对人申请行政复议后，被申请人因担心行政复议机关撤销原行政决定，便在私下与申请人沟通，甚至许以某种利益，导致行政复议双方恶意串通，通过自愿达成和解的方式撤回行政复议申请。

问题二：因个别行政复议人员包庇被申请人等，导致行政复议调解过程中出现不利于申请人的情形。

《行政复议法》第十三条、第十四条、第十五条规定了行政复议的一般管辖原则，其中包括对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议等。从行政复议实际情况看，行政相对人普遍选择向行政机关的上一级主管机关申请行政复议。

但是，由于行政复议机关和被申请人大多存在上下级关系，容易因个别行政复议人员包庇被申请人，导致行政复议调解过程中出现不利于申请人的情形。

问题三：当行政复议调解违反自愿原则、损害他人合法权益甚至损害社会公共利益时，在法律救济途径方面缺乏明确的法律依据。

依照《行政复议法实施条例》的规定，申请人与被申请人应在行政复议决定作出前自愿达成和解。但是，由于种种因素的干扰，申请人与被申请人达成的和解协议可能并非出自行政复议申请人或者被申请人的真实意愿，或者在书面和解协议、行政复议调解书中出现损害他人合法权益甚至损害社会公共利益的内容。值得注意的是，《行政复议法实施条例》对此并未规定明确的救济途径。

问题四：现行法律、法规对于行政复议调解的启动和具体处理程序缺乏明确规定，对负责行政复议调解的行政复议人员数量缺乏明确规定。

《行政复议法实施条例》虽然确立了行政复议调解制度，但没有就行政复议调解的启动和具体处理程序作出明确规定。同时，该条例只是在第三十二条中对行政复议机关负责审理行政复议案件的行政复议人员数量提出了两名以上的具体要求，而没有对负责行政复议调解的行政复议人员数量提出具体要求。这就容易使行政复议调解工作出现不规范的问题。

关于进一步改进行政复议调解工作的建议

建议一：加强事前、事后监督。

对于具体的行政复议调解案件，行政复议机关应审查相关案卷，了解全部案情，防止行政复议双方恶意串通，防止个别行政复议人员包庇被申请人。同时，对于经自愿和解申请撤回的行政复议案件，也应进行适当的跟踪了解。

建议二：对行政复议调解后的法律救济途径作出明确规定。

比如，在被申请人依法强制执行或申请人、被申请人依法申请人民法院强制执行已经生效的行政复议调解书时，行政复议的另一方有权依法向人民法院申请撤销行政复议调解书。

对于违反自愿、合法原则作出的行政复议调解书，对于全部内容或部分内容违反法律、法规规定的行政复议调解书，对于有损害他人合法权益甚至社会公共利益内容的行政复议调解书，人民法院可以依法撤销。

人民法院依法撤销行政复议调解书的，应当通知行政复议机关重新启动行政复议程序。行政复议机关拒绝重新启动行政复议程序的，原行政复议申请人可以向人民法院提起行政诉讼。

建议三：对行政复议调解的条件、程序、监督等作出明确规定，进一步提高行政复议调解工作的规范化水平。