一、背景介绍

随着世界经济的发展和人口的增长，我们居住的地球气候日益恶化，也日益为世界各国和各相关行业的关注。2009年2月12日，新成立名为TheAviationGlobalDeal（AGD）Grop的成员法航-荷航集团（AirFrance-KLM）、英国航空公司（BritishAirwaysPLC）、香港国泰航空有限公司（CathayPacificAirwaysLimited）、英国维珍大西洋航空公司（VirginAtlanticAirwaysLtd.）以及英国机场营运商BAA于香港举行首次亚太区会议后发表联合公报，呼吁为业界设立务实、公平及有效的环球政策方案，并为国际民用航空组织（ICAO）参与年底于哥本哈根的全球气候变化讨论作好准备。

现在全球航空运输活动释放的二氧化碳量占全球总排放量的2%，但并未受任何国际条约的制约。因此，有必要探讨相关气候变化的法律制度与航空排放的关系。

二、《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》

《联合国气候变化框架公约》确立了共同但有区别的责任原则（第三条和第四条第1款），要求发达国家缔约方和其他缔约方（40个国家包括正朝市场经济过渡的国家和欧盟，共41家，简称附件1缔约方）承诺（第四条第2款），采取具体措施限制温室气体的排放。

公约建立了一个向发展中国家提供资金和技术，使其能够履行公约义务的资金机制，要求23个发达国家缔约方和欧盟，共24家（简称附件2缔约方），向发展中国家提供资金以支付他们履行公约义务所需的费用。

《京都议定书》是在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下制定的，即附件1缔约方承担实质性减排义务，发展中国家不承担量化的减排义务。《京都议定书》附件1缔约方规定了具体的、具有法律约束力的温室气体减排目标，要求附件1缔约方在2008年-2012年间总体上要比1990年水平平均减少5.2%。美国和其他极少数国家没有批准《京都议定书》，这使得美国在此问题上处于孤立的境地。

《联合国气候变化框架公约》确立的共同但有区别责任的原则，要求各缔约方减少二氧化碳和其他气体排放对气候的影响，未提及国际航空运输的航空排放。

《京都议定书》也没有包含航空排放的具体规定，但第二条第2款要求附件1所列缔约方应分别同国际民用航空组织和国际海事组织一起谋求限制或削减飞机和船舶用燃油产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。

三、《芝加哥公约》和国际民航组织

《芝加哥公约》第十五条包含机场和其他类似收费的规定，包括非歧视性的原则，国际民用航空组织相应出了两份指导性政策文件：（机场和航行收费的Doc9082/4）和（国际航空运输税收Doc8632）。这些规定只是间接地涉及航空排放的问题。

国际民航组织很早就关注航空环境保护问题。第33届大会决议提出如下原则：

（1）避免单方面实行温室气体排放收费；

（2）考虑各方利益，包括发展中国家的潜在影响，鼓励缔约国和理事会评价各项措施的成本和效益；

（3）鼓励缔约国和其他当事方采取行动，尤其是自愿行动限制或降低国际航空排放。34、35届也通过了类似决议。

这些决议在形成生效的国际条约或议定书等之前是没有实质性的法律效力。

2007年2月，蒙特利尔——国际民用航空组织（ICAO）航空环境保护委员会（CAEP）就为本组织189个成员国拟定的指导原则达成协商一致，由各国用以将国际航空排放纳入符合《联合国气候变化框架公约》进程的其排放权交易计划中。

2007年4月15日，理事会秘书长批准并发布了航空自愿排放交易的报告，明确表明国际民航组织并不直接参与但鼓励各国进行这类探讨。2007年9月召开的国际民航组织第36届大会航空排放被列为第17议题，我国政府提交了名为按照共同但有区别的责任原则控制航空排放，强调国际民航组织框架内就控制航空排放问题做出的任何决定，均要符合《公约》及其《议定书》的规定。要求各方不要采取任何形式的单方面行动。

国际民航组织自称本组织是189个成员国之间在民用航空各领域内合作的论坛。因此，国际民航组织要在这方面要发挥更大的作用，还需要各成员国支持和配合。

四、欧盟的航空减排方案

欧盟探讨过各种政策建议，如燃油税、环境税、排放收费、排放交易等，最终放弃了征收燃油税等其他措施，而将航空运输业纳入欧盟废气排放权交易机制，利用市场机制控制航空污染。欧盟委员会在大量研究的基础上，于2006年底（2006年11月20日）抛出了它的航空减排方案——《建议修改欧盟2003/87/EC号指令，制定包括航空活动在内的温室气体排放许可交易体系》。

从2012年1月1日开始，航空公司须使所有欧盟内部的航班以及抵离欧盟机场的国际航班都必须达到所制定的排放标准，即到达欧盟机场和从欧盟机场出发的全部商业航班的排放，均应当纳入欧盟排放交易体系。但军事和国家航空器，仅执行目视飞行的航空器和以维修、培训为目的的飞行除外。

欧盟认为，排放交易是灵活的、市场化的措施，可以使欧盟不必采取其他措施来减少航空业的二氧化碳的排放。欧盟航空排放交易政策适用于抵达欧盟机场和从欧盟机场出发的全部航班，受到很多航空公司的批评。

五、我国的立场

全球航空运输量的增长，航空排放及其对气候变化的影响越来越引人关注。技术、运营和改善基础设施是行业利益相关者目前关注的对控制航空排放措施，以市场及政府为基础的经济手段控制航空排放则是未来更富有挑战性的核心问题。

经济措施用于控制航空排放，需要各国在国际民航组织框架下进行讨论。国际民航组织应发挥主导作用，对这些经济手段予以研究和评估，根据共同但有区别的责任原则和协商一致、积极参与、广泛合作的原则，控制航空排放，反对单方面行动和不加区别的强制性减排措施，反对不加区别的全球排放交易，敦促将民航尽快纳入清洁发展机制。

我国在提交的文件中强调：

a）重申《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的规定、宗旨和原则，承认发达国家和发展中国家在全球气候变化中承担的共同但有区别的责任，强调国际民航组织框架内就控制航空排放问题做出的任何决定，均要符合《公约》及其《议定书》的规定。要求各方不要采取任何形式的单方面行动。

b）维持暂缓排放收费的做法。

c）在国际民航组织框架下，鼓励《联合国气候变化框架公约》附件一国家签署航空排放交易指南，非附件一国家不承担参与排放贸易的义务。

d）尽快与《联合国气候变化框架公约》协商，积极考虑将民航纳入清洁发展机制。

e）继续深入研究和评估控制航空排放措施对于全球航空运输业的影响，特别是对发展中国家民航业的影响。

f）呼吁发达国家向发展中国家提供控制航空排放的资金、技术和培训。

六、结语

法航-荷航集团、英国航空公司、香港国泰航空有限公司、英国维珍大西洋航空公司以及英国机场营运商BAA于香港发表联合公报，表明了航空业界对气候变化的关注。我们也期待哥本哈根会议能够为取得重大进展，为处于困境中的航空业找到一个公平、务实和合理的解决航空排放的方法。