社会保障制度中，社会保险和社会救助是其最主要的两个支柱。不论是社会救助还是社会保险，必要的财力支持是关键。近年来，我国财力已经有了明显增强，因此，进一步增加社会保障支出规模和比重既是必要的，也是可能的。虽然经济发展取得相当大的成就，但当前我国仍存在一部分困难群体，包括贫困农民、失地农民、进城农民工和城市下岗失业人员、低保对象等。采取措施解决困难群体的社会保障问题，使他们业有所就、老有所养、病有所医、贫有所济，是构建社会主义和谐社会题中应有之义。

社会保障制度中，社会保险和社会救助是其最主要的两个支柱。在我国，社会保险以相对稳定的就业关系为前提，更加强调权利与义务的对等。社会救助则是政府的无偿转移支付，更体现财政收入再分配职能。对困难群体而言，他们大多数人没有工作或就业关系不稳定，本身无力参加社会保险。因此，社会救助制度建设是解决困难群体社会保障问题的关键，同时通过完善社会保险制度作为配合。

就农村而言，当前的重点应是新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度。

新型农村合作医疗制度建设已经实施两年，但也存在人均筹资水平过低等问题。应鼓励农民适当提高缴费水平，同时政府也要提高补助标准。农村低保有利于保障贫困农民（包括贫困老年人）的基本生活。各地可在对特困户救助、农村五保供养、口粮救济等制度进行整合的基础上，探索建立统一的农村最低生活保障制度。随着国家财力的增强再逐步将相对贫困人口纳入农村低保范围。考虑到贫困人口多居住在中西部贫困地区，地方财力有限，农村低保资金应主要由中央和省级政府负担，建议中央财政设立农村最低生活保障专项补助资金，对困难地区农村低保制度建设给予支持。

就城市而言，应重点推进城市医疗救助，同时通过制度创新，促进困难群体就业。

目前城市低保已经基本实现应保尽保，城市贫困人群的基本生活有了一定保障。但是，解决他们的基本医疗问题还有很多工作要做，城市医疗救助工作也刚刚开始起步。中央财政2005年和2006年为此分别安排了3亿元专项补助资金。但随着城市医疗救助工作的开展，各级政府还应大力增加投入规模。

对于城市贫困人群，救助制度要巩固，同时也要想方设法帮助其就业。政府要通过财政补助培训经费等方式，鼓励和支持困难群体的职业技能培训工作，提高其就业能力。政府可对培训工作给予一定的经费补助，困难地区由中央财政给予适当补助。

需要强调的一点是，不论是社会救助还是社会保险，必要的财力支持是关键。从国际经验看，这类支出在很多国家是财政支出的最主要部分。近年来，我国财力已经有了明显增强，因此，进一步增加社会保障支出规模和比重既是必要的，也是可能的。政府财政支出应进一步体现公共服务职能，调整财力用于社会保障、就业等社会事业领域，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会提供更好的资金保障。