(一)土地承包经营权证书的发放

农村土地承包经营权证书是农村土地承包合同生效后国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。调查中，对您或您家所承包的土地，您是否已拿到土地承包经营权证书，338人回答了此问题。结果显示，对于耕地承包，有40．5％的人回答已经拿到了土地承包经营权证书，而59．5％的人回答没有。相比之下，林地承包情况好得多，对您或您家所承包的山林，您是否已拿到山林承包经营权证书，作答的98人中，98．0％的人回答已经拿到了山林承包经营权证书，仅有2％的人回答没有。可见，第二轮土地承包到现在已过去数年，土地承包经营权证书的发放状况仍然不能令人满意。

《农村土地承包法》第23条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。法律虽然规定了县级以上人民政府颁发土地承包经营权证书的权责，但缺乏有关土地承包经营权证书的申领主体、颁发主体、颁发程序、政府所作颁发决定的法律效力以及申领主体不服决定的救济等方面可操作性的规定，特别是没有规定政府办理发放土地承包经营权证书事宜的期限，使得对政府懈怠、拖延发放证书的行为难以追究。

针对上述方面不足，农业部《农村土地承包经营权证管理办法》(2003)做出了较为具体的规范，在一定程度上完善了土地承包经营权证书管理特别是发放制度。

(1)明确土地承包经营权证书的申领主体是承包合同中的承包方。

(2)明确证书的颁发主体是县级以上地方人民政府农业行政主管部门。

(3)完善证书的颁发程序，规定了主管部门处理证书申领事务的较短期限。但是，该规定仍然存在较大不足：其一，如果主管部门不按规定登记、颁发农村土地承包经营权证，申领证书的主体对主管部门处理证书申领的决定不服的，并没有恰当的救济途径。其二，没有明确规定土地承包经营权证书的内容。因此，我们建议，未来立法应当规定承包方可以申请行政复议或者直接向法院提起行政诉讼；有必要明确规定土地承包经营权证书中应当包括承包方所有成员的姓名。

(二)土地承包经营权证书的效力

从土地承包经营权证书的外部效力看，最高人民法院《审理农村土地承包案件适用法律的解释》第20条规定，在其他方式承包中，发包方就同一土地订立两个以上承包合同的，按照下列情形，分别处理：(1)已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；(2)均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；(3)依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。

可见，在其他方式承包中，土地承包经营权证书有对抗效力，先登记并领取土地承包经营权证书的人能对抗签订合同在先的人。登记并取得证书是对抗要件。而多个承包人均未依法登记的情形下，土地承包经营权由生效在先合同的承包人取得，无法确定合同生效先后时由实际合法占有使用承包地的人取得承包地经营权。这是因为，其他方式的承包与一般承包合同大致相同，赋予登记和证书对抗效力有助于减少纷争，稳定土地承包关系。

对于家庭承包的土地，如果发生同一地块上签订有数个承包合同的情形，《审理农村土地承包案件适用法律的解释》没有涉及。不过，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的若干规定(征求意见稿)》第6条规定，发包方就同一土地订立两个以上承包合同的，家庭承包的，由先成立承包合同的承包方取得土地承包经营权。可见，最高人民法院曾设想调整家庭承包情形下同一地块之上存在数个承包合同的争议，并认为在家庭承包中，土地承包经营权证书没有对抗效力，先登记并领取土地承包经营权证书的人并不能对抗签订合同在先的人。我们分析，征求意见稿的观点，可能是考虑到家庭承包土地是在全村全组范围内公开进行的，其承包关系的公示性强，即使不借助登记和土地承包经营权证书的公示效力，仍然能在利益所及范围内众所周知。我们赞同这一立场。

从土地承包经营权证书的内部效力看，对参与家庭承包的成员而言，土地承包经营权证书是他们之间享有平等的权利的书面凭证，在成员之间出现纠纷的时候可以起到证明的作用。其他方式的承包中，其内部成员通常不是同一家庭内的成员，他们之间发生权益争执的可能性也较大，所以，土地承包经营权证对于明晰他们的权利义务有较大作用。