监督制度是我国人民代表大会制度的重要组成部分。60年来,人大监督制度随着人民代表大会制度的逐步完善而不断发展。

民主重程序,监督靠制度。切实有效的监督离不开一定的形式和程序。追寻人大监督制度的发展足迹不难发现,这一制度是在大胆探索总结实践经验的基础上,持续创新,逐步走向制度化和科学化的。

新中国成立初期

开始听取审议有关工作报告

1954年9月,一届全国人大一次会议在北京隆重举行,标志着我国各级人民代表大会从下而上全面建立起来。新中国的第一部宪法对全国人大及其常委会和地方各级人大的职权,包括监督职权作出明确规定,这为人大开展监督工作提供了最根本的法律保障。人民代表大会制度全面建立后的最初三年,人大监督工作处于一个良好的开创阶段。

一届全国人大二次会议听取了关于发展国民经济第一个五年计划的报告,讨论了这一计划草案,通过了第一个五年计划和关于计划的报告,由此开创发展国民经济的中长期计划及时提交全国人大审议通过的先例,并一直沿袭至今。这一时期,人大监督还有一个重要的发展,那就是建立了代表视察制度,各级人大定期组织代表开展代表视察工作。

可以说,从1954年9月一届全国人大一次会议到1957年一届全国人大四次会议期间的三年,是新中国成立以来人大监督工作开展较好的历史时期之一,全国人大及其常委会的监督工作取得了较大进展。全国人大常委会原副秘书长刘政分析认为,这一时期的人大监督从广度和深度上讲都还有很多不足和缺陷,尤其是地方人大没有设立常委会,只限于在代表大会会议上进行监督,其作用是有限的。监督方式主要是听取和审议工作报告,其他监督方式极少运用。

20世纪80年代

预算监督制度逐步建立健全

文化大革命期间,国家立法工作基本停顿,人大监督职能完全丧失。1982年宪法实施后,全国人大组织法等法律陆续出台,为人大及其常委会开展监督提供了制度保证,人大监督制度逐步完整、清晰,由此开始了新中国成立以来人大监督工作的第二个最好时期。

首先,全国人大及其常委会监督职权逐步完善,对政府、法院和检察院的监督工作得到改进和加强。

从1979年起,每年举行一次的全国人民代表大会上的一个重头戏,就是听取和审议政府工作报告以及最高人民法院、最高人民检察院工作报告。尤其是审议政府工作报告作为大会的第一项议程,审议时间最长,也最受关注。

刘政曾撰文讲述了这期间发生过的一件事:1988年七届人大一次会议上,代表们对政府工作报告提出批评和意见,上报给中央后,中央很重视,专门召开政治局会议进行讨论,并组成几个小组研究改进意见。此后,每两个月举行一次的全国人大常委会会议听取和审议国务院及其部门、最高法和最高检的专项工作报告开始形成制度,成为全国人大常委会对一府两院工作进行监督的重要形式。

其次,地方各级人大也开始探索、创新监督权的行使方式和路径。少数地方人大尝试推出的执法大检查很快就推广到各地,几经发展成为人大监督的主要方式之一。初步统计,从1986年至上世纪末,全国先后有22个省级人大及常委会制定了综合性监督工作条例或决定,这些地方性法规在一定程度上弥补了监督法出台前人大监督制度的缺陷。

但同一时期,河北、河南、陕西、湖南等省级人大针对司法监督推行的执法责任制、错案追究制,引发了人大代表该不该监督个案的争议。为此,1989年,彭冲副委员长专门进行研究并向中央写报告,认为人大在监督法院和检察院的工作时,不宜直接处理具体案件。

对于人大司法监督工作中的个案监督,全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清接受采访时认为要严格按照规定、对象、程序进行,保证司法权不受侵犯。他说:我国法律规定,法院有独立审判权,检察院有独立检察权,要尊重两院的权力,否则他们无法办案。但可以采取一些做法进行监督,比如听取工作报告或专项工作报告。

值得一提的是,从上世纪70年代末80年代初开始,全国和地方各级人大及其常委会就按照宪法和地方组织法的有关规定开展计划和预算监督。但由于计划和预算政策性、专门性、技术性很强,在有限的会期内对内行说不清、外行看不懂的计划和预算进行全面有效审查,确实有很大难度。如何使计划、预算监督真正到位而不致流于形式,各级人大开始进行探索,并逐步完善这项监督制度。

1989年4月4日,七届全国人大二次会议通过的《全国人大常委会议事规则》对审查国家计划和国家预算作了程序规定。其中规定:全国人大会议举行的一个月前,国务院有关主管部门应当就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况的主要内容,向全国人大财经委员会和有关专门委员会汇报,由财经委员会进行初步审查。1999年12月25日,九届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。2000年3月1日,九届全国人大常委会第十四次会议又通过了《关于加强经济工作监督的决定》。这两项决定总结多年来实践经验,对计划、预算监督制度作了补充规定。这些规定极大增强了预算监督的针对性和可操作性,也为监督法具体规定的出台打下基础。