当前，法院的申诉上访案件逐年上升，过激申诉时有发生，而全国法院共受理复查、再审案件仅占告诉、申诉来信来访案件总数的百分之一、二，绝大部分的案件没有进入复查或再审程序。如何解决这日益增长的矛盾，笔者主张疏通司法申诉渠道，有条件放宽启动再审的限制，最大限度拓宽诉讼救济渠道。

关键词：申诉上访，疏通渠道，放宽限制，设定条件

一、申诉上访案件现状和特点

近几年来，法院的申诉上访案件居高不下，曾逐年上升趋势。根据全国法院司法统计公报，2002年全国法院处理告诉、申诉来信来访365万余件（人），2003年共接待处理群众来信来访397万余件（人），其中最高人民法院接待群众来信来访12万余件（人）。再加上向党、政府、人大、新闻媒体等部门的涉讼信访，其数字是惊人的[1].

目前申诉上访案件具有以下特点：一是民商事案件申诉上访仍居高不下，近年又出现了刑事附带民事案件、行政案件和执行案件申诉上访增多的新情况；二是集体上访、群体上访、越级上访和进省、进京上访案件增多；三是突发性、对立性和带有暴力倾向性的上访申诉案件增多；四是上访人采取的方式增多：有的围堵法院、人大、政府机关大门，威协信访人员的人身安全；有的采取静坐、静卧、扯横幅、穿墨衣、甚至拦截领导车辆等极端方式上访；还有极个别人扬言要采取自杀、搞爆炸、伤及他人人身安全等手段进行上访[2].

在上访群众中有的是有理上访，有些在实体处理上没有问题的案件，往往是程序上有瑕疵，使当事人联想到其实体可能也有问题。也有的是无理上访，包括案件在合理法律幅度内裁判而当事人自认为错判的，有的是生活困难，他们想通过长期的、多部门的上访方式，企图造成一定社会影响给法院施加压力，大有不达到目的誓不罢休的气势，来达到其上访目的。他们因而成为“老上访户”。

当事人对人民法院的判决不服，为什么不是按照法律程序上诉或者申诉，而是采取到省或进京上访，有的甚至缠访不休、过激申诉呢？

二、存在问题

1、司法申诉渠道不畅

为了防止或纠正错误的裁判，法律规定了可谓全方位的监督体系。从司法部门内部看，本级法院设有审判监督庭，上级法院对下级法院有监督权，人民检察院对人民法院的审判活动行使监督权，这些监督部门都可以通过复查、抗诉而启动再审程序。再从司法部门外部看，地方党委（政法委员会）作为领导机关，人大作为立法机关，对人民法院的审判工作都具有监督权，并能引起申诉复查程序的启动，还有人大代表、政协委员、新闻媒体等社会各界也可以对法院的审判工作进行个案监督。按理通过全方位的监督体系是能够处理好当事人对终审裁判仍不服或者裁判确有错误的申诉案件的。但实际情况是能够启动再审程序的案件少之又少，根据全国人民法院司法统计资料公告[3]，2002年全国法院共受理再审案件55408件，仅占告诉、申诉来信来访365万余件（人）总数的1.52%；2003年全国法院共受理再审案件52998件，仅占告诉、申诉来信来访397万余件（人）总数的1.33%.

由于绝大部分申诉案件没有进入再审程序，申诉者感到通过再审方式纠正判决结果的希望渺茫，便对正常的申诉途径失去信心。专业的诉讼渠道一堵塞，当事人投诉无门，便会寻找其他救济途径，他们的办法就是上访，找上级法院提审、找检察院抗诉，找地方党委干预，找人大进行个案监督，他们懂得权力在上，上能压下，也就形成了申诉状满天飞的怪现象，有些老上访户就是这样形成的。

2、再审程序的启动缺乏可操作性

我国三大诉讼法都对再审程序的启动、法定理由及审理程序作了相关规定，但是这些规定大多比较原则，缺乏可操作性。以《民事诉讼法》为例，第一百八十五条规定的申请再审的理由是：

（1）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；

（2）原判决、裁定适用法律确有错误的；

（3）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；

（4）审判人员在审理案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。这些理由为当事人申请再审和法院决定是否再审提供了法定标准，但如果仔细分析这些标准，可以看出它们仍然是粗线条的，具有相当的不确定性。它们和第一百零八条起诉条件的性质不同，当事人和法院对这些再审条件完全可能产生不同认识，当然关键还是这些所谓不足和错误的程度如何把握，到了什么程度才能启动再审？

首先要解决的是启动再审的限制程度问题。

三、不同观点

对启动再审程序存在不同的看法，一种意见主张严格限制，持这种观点的人认为，依照诉讼程序作出的裁判一旦生效就被固定，不得轻易被推翻或改变。再审程序在立法和司法上的滥用，会破坏了程序的安定性和裁判的既判力，造成案件的“终审不终”，有损司法权威，无论在理论上，还是在实践上都有较大的危害性[4].另一种意见主张前置限制，即在启动再审程序之前设立前置程序即复查程序，以限制启动再审程序，在司法实践中由立案庭复查后再提交院长和审委会决定是否提起再审。从司法统计数据看[5]，2002年全国法院共受理复查案件99510件，仅占告诉、申诉来信来访365万余件（人）总数的2.72%；2003年全国法院共受理复查案件107171件，仅占告诉、申诉来信来访397万余件（人）总数的2.7%.由此可见，实际操作中绝大部分申诉案件没有进入复查程序。

以上的主张都是尽量限制启动再审，在目前中国法制现代化的过程中，我们应清醒认识到现行法治体制与西方现代法制体系之间的差别，以及与中国古代传统法文化的影响。无论是严格限制还是前置限制，都无法使当事人服判息诉，更无法使其心服口服，一味地限制只会使矛盾越聚越多，不利于社会的稳定。申诉是宪法赋予公民的一项权利，作为司法机关应当保障公民这种权利，而不是限制公民行使自己的权利。况且起诉权和胜诉权是二个不同的概念，限制再审只能狭义的理解为对终审裁判要慎重改判，而不能限制公民的诉权，包括申请再审的权利。

四、放宽启动再审的限制

笔者主张疏通司法申诉渠道，有条件放宽启动再审的限制。

（一）放宽启动再审程序理由的限制

启动再审之诉的法定理由，一般包括两个方面：其一是原裁判违反诉讼程序，损害了程序的公正性；其二是原裁判实体上确有错误，损害了一方当事人实体法上的权益。法律应当列举违反诉讼程序的具体行为。可考虑规定有下列情形之一的，当事人可以提起再审之诉：