内容提要本文认为制定一部统一的行政程序法典已是中国当务之急，并从国际和其他地区的立法经验及国内立法条件两个方面阐述了我国制定行政程序法典的时机已经成熟。文章着重讨论了中国行政程序法典化所涉及的几个重要问题，并结合国内外的实际提出了自己的构想。

关键词行政程序法/行政程序法基本原则/行政程序法基本制度

一

实现行政法治是建设社会主义法治国家的瓶颈问题，而制定一部统一的行政程序法典则是实现行政法治的重头戏和新的突破口。没有行政程序法，依法行政可能沦为空谈。

上世纪80年代以来，中国行政法以《行政诉讼法》的颁布和实施为标志获得了迅速的发展，进入90年代以后，行政法学的一个关注点（热点）就是中国行政程序法典化问题。学者的研究已经推动了立法实践，引起了国家立法部门的重视。

中国加入WTO是一件具有历史意义的事件。WTO涉及的远不仅是市场开放和贸易问题，它的主要约束对象是各成员单位的政府。WTO协议和规则对行政程序的公开性提出了更严格的要求，中国政府承诺的及时通知义务，及时公布法律、法规和其他具有普遍约束力的司法行政决定义务，设立咨询点义务等等，无一例外都要履行。另外，中国政府还承诺建立贸易政策审查机制，在相关的贸易领域，任何影响利害关系人权益的政府行为必须接受法院的司法审查，违反法定程序的行政行为将被法院撤销等等，无一例外都要履行。一句话，中国各级政府的相关行政行为必将更加严格遵守法定程序。

凡此种种，可以得出这一结论：中国目前迫切需要制定一部统一的行政程序法典。

行政程序法的价值越来越为学术界和实际部门所公认，对此，国内学者已作了相当多地阐发。笔者认为，行政程序法的价值可以简单归结为以下三方面：首先，行政程序法规范、监督行政权的合法行使，体现了法治政府和责任政府的理念，重点在于对政府行为实行有效的事先自我控制；其次，行政程序法提升了行政相对方的法律地位，为行政相对方提供程序权利保障，从而体现人性尊严，追求社会公正，保障行政相对方合法权益，促进行政民主化；第三，行政程序法促使行政权得到合理行使，提高行政效率，使行政权代表的公共利益与行政相对方的个别利益获得“双赢”的积极的效果。制定行政程序法的必要性问题目前已没有太多争论，关键是目前制定该法典的条件、时机是否成熟，有没有可能立即纳入我国立法日程。

笔者认为，参照国际和各地区的经验，对照我国的现实条件，我国制定行政程序法典的时机已趋成熟。

（一）国际和其他地区立法经验可资借鉴

20世纪是世界各国公法得到显著发展的世纪，特别是第二次世界大战后，宪法与行政法在许多国家得到重视，各国行政法在关注行政权配置和运行的正当性的同时，对行政权运行程序的正当性给予了更多的关注。特别是20世纪90年代以来，世界范围内出现了新一轮行政程序法典化高潮，如葡萄牙于1992年、日本于1993年、韩国于1996年分别制定了各自的行政程序法典。我国行政诉讼等重要制度系统化、原则化、简约化，将它们之间相互关系衔接好，使行政程序法的基本原则统率各行政法制度，同时在重要关系和重要问题上起补漏补缺作用，使整个行政法治系统成为完整的、和谐的系统。从立法成本上考虑这也是十分经济的。

4.应采用共通行政程序与类别行政程序兼顾方式，但以规范共通行政程序为重点。

所谓共通行政程序法是将各种行政行为必须遵守的共同原则概括出来，并加以抽象规定，如西班牙、葡萄牙、奥地利等国行政程序往往分为行政程序开始、审理、裁决、救济等内容。类别行政程序法则是根据各类行政行为不同特点，对其程序分别作出规定，如德国行政程序法将行政行为分为“公法合同”、“要式行政行为”、“确定规划行为”三种，日本行政程序法则将行政行为分为“对申请的处分”、“不利益处分”、“行政指导”三种，各国规定都有所不同。我国行政程序法可以兼顾两者，既需要对其共通的行政程序作出概括，并加以规定，同时又需要对当前十分重要的典型行政行为的特殊程序作出规定，特别是对行政规划、行政决策、行政指导等新型行政行为的程序作出规定。

基于以上考虑，笔者兹提出一个不成熟的结构模式（也可称框架结构）：

（1）行政程序法总则（包括立法目的、适用范围、基本原则及重要概念界定）；

（2）行政主体部分（涉及行政组织法及重要内部行政程序规定，重点对行政组织内部职权设定、职权授予、行政机构相互关系、会议制度、文件处理制度等加以规定）；

（3）行政程序一般（共通）规定（包括当事人、管辖、协助、代理、调查、回避、证据、期间、送达、听取当事人意见、调查、阅览卷宗、说明理由、执行等，重点规定行政主体程序义务与行政相对方程序权利）；

（4）一般行政行为规定（包括行政行为定义，内容，一般要求，行政行为开始、进行、终结，行政行为的撤销、废止、更正、补正，重点对程序违法的行政行为的法律责任加以规定）；

（5）特殊行政行为规定（根据中国国情需要，选择就尚未立法而特别需要规范的行政行为的程序作出规定）；

（6）附则。

（五）关于立法步骤和立法准备

关于行政程序法如何出台，目前学者有两种意见，一种意见是先使各个单行的规范某种行政行为的行政程序的法律、法规出台，以后再考虑如何制定行政程序法问题（甚至有学者主张可以将它们编纂成一个法典，不必另行制定统一行政程序法）；另一种意见则认为在当前制定各个单行的某种行政行为程序的法律、法规的同时，立即着手研究统一行政程序法典的制定工作。笔者主张齐头并进的意见，即在逐个立法的同时，就着手起草统一的行政程序法。

为此，理论工作者和实际工作者应通力合作，至少从以下几方面作充分准备：

1.从实现社会主义法治高度认识行政程序法典化的必要性，特别是要使国家立法部门、政府部门高度重视此项工作，避免畏难情绪，知难而上。

2.加强对行政程序法立法理论的研究，进一步收集各国、各地区立法资料，对各国、各地区立法的经验进一步分析、消化、吸收。

3.加强调查研究，重视行政执法部门执法经验和教训，重视行政复议案例和行政诉讼案例中有关行政程序合法性、合理性审查的经验。

4.整理现有行政程序法规范，总结已出台的规范行政行为的立法经验，从单行立法中上升为一般经验和一般规则。杨海坤