政府管制理论兴起于十九世纪末期，早期学者卡-恩认为管制的实质就是以政府命令取代竞争，它的主要目的是为了取得高效的经济绩效。日本著名学者植*益认为管制是“公的规制”，是社会公共机构根据一定的规制对企业活动进行限制的行为。美国学者**普博则认为，政府管制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。

虽然各大管制领域的著名学者对“政府管制”内涵的诠释略有差别，一般而言，政府管制是指具有法律地位、相对独立的政府管制机构，依据一定的法律、法规对被管制者所采取的一系列管理和监督的行为。

政府管制的必要性

自然垄断行业的特点需要政府管制

自然垄断产业一般具有如下特点：一是规模经济显著，平均成本与边际成本随着产量的增加而下降或增加得非常缓慢，生产的规模越大，单位成本就愈低;二是具有大量的“沉淀资本”，用途刚性，资金一旦投人就难以收回，也很难改做其他用途;三是这些产业多数是公众所需要的基本服务，需要所提供的服务安全、稳定和可靠等。[1]

市场失灵的存在和社会公平目标的实现要求政府管制

市场失灵简单的说就是市场在配置资源的时候无效或者低效，这时就必须由政府出面干预，以实现资源的有效配置。自然垄断企业的双重目标性也要求政府管制：一方面自然垄断行业一般具有普遍服务性的特征，决定了该类行业应该将公益目标摆在一定的位置上;另一方面，作为一个企业，它要求追求利润和经济效益。在这种情形下，如果不进行管制，垄断企业就会制定垄断高价，掠夺消费者的利益，而且还很容易出现垄断欺市、特权经商的现象。为了营造公平交易的市场秩序，消除市场失灵，实现社会公平，扩大社会福利，必须进行管制。

一、自然垄断行业的形成及弊端

自然垄断行业是这样一种行业：企业的规模经济生产要在一个很大的产量范围和巨大的资本设备的生产水平上才能得到充分的体现，因此面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以较低的成本供应市场。最后导致了该行业的垄断性。

由于自然垄断行业的生产技术需要大量的固定设备，使得固定成本非常大，相对而言可变成本就比较小，所以自然垄断行业的平均成本是逐渐减小的。比如，自来水公司需要大量的固定设施，一旦供水管道系统建成以后，每供应一吨水所增加的可变成本是很小的，由于自然垄断表现出规模经济，所以，其经济效果肯定比几家厂商同时经营时高。也就是说，从社会效益角度的一方面看，在自然垄断行业中，一个厂商从事生产优于多个厂商的生产。该行业庞大的沉淀成本形成了该行业的进入壁垒，以致形成了自然垄断。

垄断和有限竞争存在着产出受到限制，研究与开发的减缩，管理松懈以及寻租行为等缺陷。自然垄断作为垄断的一种形式，同样存在着缺乏竞争所造成的垄断厂商的高价格、高利润以及低产出水平等经济效率的损失。

在我国，自然垄断行业中的企业大多是国有企业，因而作为规制者的行业主管部门与企业之间又面临着严重的政企不分甚至政企一体化问题，这就使得我国自然垄断行业的政府管制具有明显的政企合一特征，行业主管部门既是管制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者，行业行政性垄断的特征十分明显。我国自然垄断行业管制的这种特点，使这些行业的官僚作风和效率低下的问题十分突出。由于缺乏有效地监督与约束，自然垄断产业的企业利用行业或地区垄断地位，损害消费者利益和乱收费现象也非常普遍。

在自然垄断的情况下，如果政府不加以管制，非控制的市场力量就会对资源配置产生不利的影响。自然垄断的效率损失等方面的不足成为政府干预经济、对自然垄断企业实行管制的理由。

二、政府对自然垄断行业管制的原因

政府管制是指政府为达到一定的目的，凭借其法定的权利对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束，其宗旨是为市场运行及企业行为建立相应的规则，以弥补市场失灵，确保微观经济的有序运行，实现社会福利的最大化。

一方面，对自然垄断产业进行管制，可以增进社会福利。由于自然垄断企业所制定的价格远远超过成本，把效率损失强加于社会和国家，降低了配置或者经济效率。政府管制就可以把价格压低到接近于成本，从而使社会从中获得潜在的利益。另一方面，对自然垄断企业实行管制可以保护消费者，防止卖者对买者的剥削，减少生产者剩余，增加消费者剩余。

对自然垄断行业进行管制的基本目的，是由于维持垄断厂商能够在技术经济上达到更高效率的结构因素，因此要通过价格管制和其他管制手段来防止自然垄断下的企业在自由决策时所产生的不良经济后果。