建议一：要求采购人推荐供应商参与邀请招标前须经主管预算单位同意

征求意见稿第十三条明确了邀请供应商参与邀请招标的3种方式：发布资格预审公告征集、从省级以上财政部门建立的供应商库中选取、采购人书面推荐。

不妨先来对比《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部第74号令)中关于采用非招标采购方式自行选择供应商的规定。其第十二条第一款明确，采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判或者询价采购活动。第三款补充强调采购人推荐供应商的比例不得高于推荐供应商总数的50%。

笔者认为，征求意见稿第十三条赋予了采购人书面推荐供应商参与邀请招标的权利，并规定采购人书面推荐邀请招标供应商的总数不得少于拟随机抽取供应商总数的两倍，这一思路与74号令一脉相承。允许评审专家为采购项目书面推荐供应商的做法，既不符合评审专家的职责，又易引发评审专家为采购人背书的问题。但是，明确由采购人推荐邀请招标供应商后，采购人的权利范围进一步扩大，条文中缺乏对采购人行为的制约(此前尚有评审专家进行制约)，采购人在执行层面进行推荐也无规可依。笔者建议，参照74号令中关于自主选择评审专家的做法，明确采购人书面推荐邀请招标供应商须经主管预算单位同意。即将第十三条第一款第三项改为采购人经主管预算单位同意后，书面推荐。

建议二：理顺公开招标供应商不足3家情形的处理程序

征求意见稿第四十三条明确了公开招标投标供应商不足3家情形的处理程序。即，公开招标数额标准以上的招标项目，投标截止后参加投标的供应商不足3家或者评标期间出现有效投标人不足3家的，除采购任务取消情形外，应当依法报告财政部门，由财政部门按照以下原则处理：招标文件没有不合理条款、招标程序符合规定的，同意采用竞争性谈判、竞争性磋商、询价或者单一来源方式采购;招标文件存在不合理条款或者招标程序不符合规定的，责令采购人、采购代理机构改正后依法重新招标。

笔者认为，该条的问题主要有两点，第一是处理方式有悖《政府采购法》。依据《政府采购法》第三十六条、第三十七条规定，投标人不足3家和评标中有效投标人不足3家的情形应予废标，废标后，除采购任务取消情形外应重新组织招标，需要采取其他方式的，应在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准。而征求意见稿没有给废标后重新组织招标的情形留下操作空间，因为并非每次不足3家都要改变采购方式。第二是未明确依法报告哪一级财政部门。按照惯例，应以本级财政部门为宜。因此，建议将第四十三条改为公开招标数额标准以上的招标项目，投标截止后参加投标的供应商不足3家或者评标期间出现有效投标人不足3家的，应予废标。废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标。需要采取其他方式采购的，应当依法报告本级财政部门，由财政部门按照以下原则处理

建议三：进一步明确关于最高限价的若干问题

征求意见稿的一大亮点是在预算之外提出了最高限价的概念。其第十二条规定，采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内设定最高限价，但不得设定最低限价。笔者认为这个设计思路非常好，至少有两方面作用：提高采购金额的精准度，避免供应商依据虚高的预算报虚高的价格;有利于反映预算执行周期中市场价格或者需求的变化。

但是，从实际操作层面来看，征求意见稿对最高限价的定位仍不够明确。笔者认为，至少有以下几点可能引发理解上的歧义和执行中的混乱：

第一，最高限价可否作为采购方式选择的依据?假设公开招标的限额标准为采购金额达到120万元，采购人根据价格测算，认定最高限价低于120万元，那么采购金额实际上也未达到120万元，这个最高限价是否可以作为选择采购方式的依据?

第二，科学的价格测算能否在一定程度上遏制低价恶意中标?既然要求采购人进行价格测算，那么对价格的科学测算结果就应以区间来呈现，即有最高价，也有最低价。在公开政府采购预算的前提下，设置最高限价的作用其实相对有限。同时，征求意见稿明确规定不得设置最低限价。笔者认为大可不必对最低限价讳莫如深。即使目前政府采购行业像工程招投标一样进行价格精细化测算的条件还不成熟，但是，按照政府采购结果导向管理的改革思路，允许采购人在招标文件中提出最低价也无可厚非。退一步来说，就算不提出最低限价，也应让采购人的价格测算在评标委员会认定供应商报价明显低于成本中起到参考作用。从管理制度上来说，制定了最高限价而无最低限价的价格体系是不完善的，况且恶意低价中标一直是政府采购活动中的争议点，规则制定者不应回避这个问题。

第三，最高限价是否须经主管预算单位同意?从征求意见稿的表述看，似乎无需经过主管预算单位同意，那么，这个金额由谁来提出?是预算执行部门还是采购部门?在政府机关，涉及资金的事情往往被视为烫手山芋，虽然采购人内部的责任划分不必由财政部门来规范，但由谁负责提出最高限价的问题不明确，很可能出现众人甩锅无人接的窘境。

建议四：增加发现恶意串通行为后的处置程序

征求意见稿第三十七条界定了六类投标人相互恶意串通投标的行为：不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制;不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜;不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人;不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异;不同投标人的投标文件相互混装;不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。

不难发现，上述六类行为中，第六类保证金从同一账户转出可于开标前发现，而其余五类均需在开标和评标过程中认定，这就涉及开标和评标程序上的条件转移，以及各类行为的认定主体责任方。但是，征求意见稿对此类行为的处置程序(即谁来认定和认定了以后怎么处理)没有交代，在实践中会让采购人、采购代理机构和评标委员会无所适从。因此，建议在第三十七条中增加一款，即投标人有前款行为之一的，其投标无效。同时，在第五十九条第一款中增加一项(五)经评标委员会认定有本办法第三十七条情形的。

建议五：规范投标文件装订不合规导致投标无效的情形

征求意见稿第五十八条明确了投标人投标无效的几种情形，其中第二项为投标文件散装或者活页装订的。结合前后文分析，该项内容应涵盖投标文件的装订、封装等要求不符合相关规定的情形，而仅用散装或者活页装订表述，不足以概括招标文件中对于文件装订、签署和盖章的要求。如依此描述，即使投标人不按招标文件的要求在密封处盖章，采购人也没有依据判定其投标无效。因此，建议将第五十八条第二项改为未按照招标文件规定要求密封、签署、盖章，或者投标文件散装、活页装订的。

建议六：增加供应商质疑投诉中标结果的相关条款

征求意见稿删除了原18号令第六十三条关于投标供应商对中标公告的质疑和投诉的条款，笔者猜测可能与财政部计划修订《政府采购供应商投诉处理办法》有关。但是，无论原因如何，作为招标投标程序中的重要组成部分，供应商对中标公告的质疑和投诉不应缺失。建议增加供应商质疑投诉中标结果的条款。

(原文标题：给征求意见稿提六点建议)