道路交通安全法》实施中的问题及修改建议2004年5月1日，全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《道路交通安全法》正式实施，规范交通秩序，体现人文精神，关注人民利益，是该法的显著特点，反映出立法机关对人民生命的尊重和对公民权益的保护。但我们在看到该法实施中积极一面的同时，也看到其充分暴露出诸多立法不足和亟待完善之处。为了更能明确地说明问题，本文拟结合两起经人大批转的、发生在同一个地方的上访案，谈谈《道路交通安全法》实施中的问题及修改建议。这两起案件的情况是：2004年11月1日20时许，王某酒醉强行拦截宋某摩托车，宋紧急制动，从摩托车上摔下致颅脑出血死亡。某县交警部门现场勘验后认为：王酒后在公路上拦车，妨碍交通安全，其行为违反《道路交通安全法》第63条之规定；而宋某遇到紧急情况采取措施不当，其行为违反该法第38条之规定，作出（2004）第1023号交通事故责任认定书，认定双方各负一半责任。宋妻黄某认为，宋在没有交通信号的公路上正常行驶，而王某酒醉精神失常，强行拦车，倘若其丈夫不紧急制动，势必与王某相撞；倘若王不酒后拦车，宋也不会紧急制动摔死。因此，王的行为属寻衅滋事，且后果严重，已构成犯罪，交警部门认定为“交通事故”显属不当，遂申请上级机关重新认定。交警部门以《道路交通安全法》没有赋予当事人该项权力为由，拒收申请书。黄遂越级人访、信访省、市人大，希冀通过人大监督，使自己反映的问题得到解决。黄的上访信批转法院处理后，法院将该案引入民事诉讼中，目前此案正在审理中。无独有偶。2004年11月底，一李姓司机手持诉状，到该法院状告交警部门对其“处罚两千元”程序违法，认定事实错误，请求撤销交警部门对其处罚。“处罚两千元”，就当地经济发展水平和生活水平而言，属于对公民的较大处罚。该法院行政庭审判员审查其所诉事实和请求后，根据《行政诉讼法》、《道路交通安全法》有关规定，裁定本诉“不予受理”。李某接到法院裁定书后，认为法院“枉发裁判”，越级信访人大同时，一方面将法院裁定书复制在上衣前面，另方面将“冤”字印在上衣后面，站立大街，在群众中造成“官官相护”和“司法不为民作主”的恶劣影响。人大责成法院平息此事，在耐心释法后才使事态得到平息。这两起案件均发生在一个不足70万人口的山区小县，是在短短一个月内就发生的两起人大批转涉法上访案，而且也是原本可以在短时间内决的矛盾激化的案件，最后却成了不利于“稳定压倒一切”，有碍于社会安全团结的上访案件。从这两起案件中，笔者认为有必要对《道路交通安全法》提出完善之建议。一、《道路交通安全法》实施中的问题1、关于《道路交通安全法》的“违宪”问题《宪法》第二条规定：“……人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会……”这就是说，全国人民代表大会是我国最高权力机关。对全国人民代表大会上通过的决议、颁布的法律，任何个人和单位（包括其闭会期间常设机构全国人大常务委员会），只能无条件执行而不能逾越。1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过《行政处罚法》，它的颁布和实施，正如其总则第一条所述，“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益……”因此，所有具有行政处罚权的机关，对行政管理人的违法行为进行的处罚，无论从程序上或实体上必须遵循该法。换句话说，《行政处罚法》是其他规范行政处罚行为的法律、法规的“纲”，是行政处罚规范的基本法。《道路交通安全法》是全国人大常委会于2003年10月28日颁布、2004年5月1日实施的，从立法层次上，其单行法效力低于作为基本法的《行政处罚法》，相对于《行政处罚法》这个“纲”，其只能是“目”。但《道路交通安全法》规范的行政处罚行为，无论从处罚的程序和幅度上，均多处突破了做为“纲”的《行政处罚法》。如“吊销驾照、终身禁驾”这类限制或取消公民从事某种职业的资格等处罚，对于行政被管理人来说，就是较严厉的一种处罚，该法却没有规定听证程序。这种“目”冲击“纲”甚至突破“纲”的立法，实际是一种“违宪”行为。一位不愿透露姓名的业内人士谈起《道路交通安全法》“违宪”问题，打了个形象比喻，他说，全国人民代表大会就行政处罚行为“画了个圈”，行政机关作出行政处罚，只能在“这个圈内转”，超出“这个圈”的处罚行为都是无效的。一位学者接受采访时直摇头，他说，《宪法》第五条明确规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”全国人大常委会的立法超过了全国人民代表大会立法，这在中国立法史上是个缺憾，“违宪”与否，留给后人去评说。