建设工程的法律适用实务问题浅析——《建筑法》的调整范围

建设工程根据不同的分类标准有各种不同的类型。根据《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》的划分，其所调整的建设工程分为土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程、装修工程；根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500---2008）的划分，其所规范的建设工程包括建筑工程、装饰装修工程、安装工程、市政工程、园林绿化工程、矿山工程；根据工程行业惯例的划分，工程实务中，一般习惯性把建设工程笼统地分为建筑工程和专业工程。本文结合律师实务中遇到的问题和有关的建设工程法律性规定，简单谈谈建设工程实务中《建筑法》的调整范围问题。

一、《建筑法》的一般调整范围及现行建设工程法律调整体系

现行《建筑法》于1997年11月1日颁布，1998年3月1日起正式施行。该法第2条第1款的规定，在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守《建筑法》的规定。第2款对第1款中所指称的建筑活动进行了立法解释。即，本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。根据《建筑法》本条关于调整适用范围的立法规定，实务界一般认为《建筑法》主要是对建筑工程（主要是房建工程）的建筑活动进行调整，从法律的名称、使用的术语和涉及的主要内容方面来看，《建筑法》主要体现在对建筑工程而不是建设工程进行规制。而根据工程行业惯例中所涉及的建筑工程和建设工程来看，两者是有一定区别的工程术语，在法律含义上也有不同，前者的内涵和外延要小于后者，后者包括了除建筑工程外的专业工程。该法的名称为《建筑法》而不是《建设法》容易产生分歧，所以有实务界人士建议将法律名称改为建设法。笔者注意到最高法院法院法官冯小光在作关于建设工程施工合同纠纷的法律讲解中，也提到了建设法的概念。

《建筑法》颁布施行前后，国家出台了一系列配套的行政法规、司法解释、部门规章以及工程建设规范性法律政策文件。《建筑法》与这些规范性法律政策文件的配套实施，呈现出以《建筑法》为天子、两个条例（《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》）为重臣，众多部门规章群雄并起，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》这一司法解释挟天子以令诸侯的格局，构成了我国现行建设工程法律调整体系。

二、专业工程的法律调整问题

根据上述分析，通常意义下，专业工程属于建设工程的范畴，而与建筑工程有一定区别。根据工程实务中的习惯称谓，专业工程有公路工程、桥梁工程、水利工程、铁路工程、民航机场工程、港口工程、矿山工程等等。这些工程从法律上讲不属于《建筑法》所定义的建筑工程，那么，涉及这类工程的法律问题时，能否适用《建筑法》的规定进行调整？也即《建筑法》的调整范围是否包括除建筑工程外的建设工程？这是本人在律师实务工作中曾遇到的一个工程方面的法律咨询问题。提问者称，按照《建筑法》的规定，该法主要调整房屋建筑工程，而我公司主要进行公路工程的施工，按照工程的划分类别，公路工程与房屋建筑工程属于不同的类别，那么公路工程是应该适用《建筑法》的规定，还是适用《公路法》或其他法律的规定？

可以说，这个问题提得相当专业，因为它不仅涉及到工程专业方面的问题也涉及到了法律方面的问题。对于提问者关于公路工程的法律调整问题，我们可以引申出另外一个问题——专业工程是否适用《建筑法》？

《建筑法》第81条规定：本法关于施工许可，建筑施工企业资质审查和建筑工程发包、承包、禁止转包，以及建筑工程监督、建筑工程安全和质量管理的规定，适用于其他专业建筑工程的建筑活动，具体办法由国务院规定。由此可见，公路工程作为专业工程除可以适用《公路法》的规定外，还应当适用《建筑法》的相关规定。

根据《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》这两个行政法规的规定，其调整的范围突破了《建筑法》关于建筑工程的范围，扩展到建设工程的范围，这一点，从法规的名称上也可以看出。而上述两个条例中所指称的建设工程包括了土木工程。同时，上述二条例明确说明其制定的依据是《建筑法》，从法理上说，受二条例调整也同时受《建筑法》调整。公路工程作为土木工程应受上述二条例的调整。公路工程作为土木工程应受上述二条例的调整。同时，也受《建筑法》的调整。

因此，对于工程实务中关于专业工程的法律适用问题而言，虽然《建筑法》的一般调整范围为建筑工程，但结合我国现行工程建设的法律调整体系来看，专业工程的调整仍然应当纳入《建筑法》的范围。

三、《建筑法》的修订调整范围及特别规定

现行《建筑法》已经施行了10多年，这10多年来，我国工程建设的实际情况发生了一些改变。全国人大常委会执法检查组在检查《建筑法》实施情况时，也认为现行《建筑法》调整范围偏窄，在其提交全国人大常委会的报告中建议为了适应工程发展的实际情况和与国际工程惯例接轨，修订现行《建筑法》。因此，我国现在已开始着手进行《建筑法》的修订工作。在《建筑法》（修订送审稿）中对现行《建筑法》的调整范围进行了立法扩张。该送审稿第2条规定本法所称建筑活动，是指建设工程的新建、扩建、改建、拆除和与其有关的活动。本法所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。

由此可见，我国修订后的《建筑法》的调整范围是建设工程。值得注意的是，针对调整范围的扩大，送审稿中对法律术语也进行了修改，比如，涉及现行《建筑法》中的建筑工程这一术语均改为建设工程，以明确其法律含义和调整范围。

同时需要注意的是，《建筑法》调整范围的例外规定。根据现行《建筑法》及送审稿的规定，依法核定作为文物保护的纪念建筑物和古建筑等的修缮，依照文物保护的有关法律规定执行。抢险救灾及其他临时性建设工程和农民自建两层及以下住宅的建筑活动，不适用《建筑法》。军事建设工程的具体管理办法，由国务院、中央军事委员会依据《建筑法》制定。

建设工程种类繁多、特点各异，《建筑法》作为调整工程建设的基本法，只是规范工程建设的一般法律规则，针对工程的具体类别和实际情况，除正确适用《建筑法》外，还应当注意特别法的调整。虽然在《建筑法》的修订送审稿中，仍然没有将法律名称定为建设法，但我们完全可以认为《建筑法》与相关行政法规、规章、其他特别法及最高法院的司法解释一起构成了我国的建设法体系。