土地征用所导致的土地所有权变动，是所有权社会化的结果，是为了维护公共利益、促进社会福利。我们应吸取其他国家的成功经验，改革我国的土地征用制度。

(一)完善立法，合理界定公共利益的范围

为了公共利益的需要而进行土地征用是土地征用权得以行使的前提。世界上几乎所有的国家都规定了土地征用的公共目的性。我国的土地征用立法也确认了为公共利益的需要而进行土地征用的原则。但如前所述，实践中却是公益性征地和商业性征地不分，以土地利用规划来代替土地征用的目的判断，使公共利益无从体现。造成这一现象的原因在于我国土地所有权不能交易，能为城市建设和工业发展所用的土地只能来源于国有土地使用权的出让。我国正处于工业化和城市化发展的中期，城市建设和工业发展需要大量的土地，而有限的国有土地资源难以满足经济发展的需要。政府只能动用土地征用权不分目的地进行土地征用，才能满足经济、社会发展的需要。[6]

为杜绝各级政府都以公共利益为名，征用农村集体经济组织的土地，有必要从立法上明确界定公共利益。如日本详细列出了35种公益性项目。在我国立法没有明确规定之前可考虑先把用于工商用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过收取过路费，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不应宜列为公益性项目。同时参考学者观点可以把公共利益严格限定在以下几类：

(1)军事用地;

(2)国家政府机关及公益性事业研究单位用地;

(3)能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等;

(4)公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地;

(5)国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等;

(6)公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等;

(7)水利、环境保护用地，如水库、防护林等;

(8)其它公认或法院裁定的公共利益用地。[7]在合理界定公共利益用地的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

(二)完善土地征用程序，赋予失地农民异议权

土地征用程序是土地征用制度的重要组成部分，程序的正当与否决定着结果是否公正。因此，建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要措施。首先，应由独立的机关对征用土地的用途和目的进行审查和确定，防止土地征用权的滥用。可以考虑在国务院和省、自治区、直辖市政府一级设置专门的机构，由它对需用他人土地的目的进行认定，防止土地征用权的滥用。其次，应当赋予土地权利人对土地征用的异议权，保证土地征用的公正性。土地征用过程会涉及到诸多相关主体的利益。土地征用是行政处分权行使的一种方式，具有强制性。国家行政机关有义务通知土地所有权人和土地他项权利人，并设定必要的公告期。当相关利益人对土地征用的行政决定不服时，应当赋予原土地权利人对该土地征用的异议权，同时增加征用补偿的第二次裁决程序。如果被征地人对补偿表示不满，可以向上级复议机关或法院提出异议或行政诉讼，以

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维护其合法权益。异议机制的建立将有利于保护土地权利人的权益。因为被征地者在土地征用中本来就处于弱者地位，若无法律上的救济措施，其权利必然会遭到侵害。而且，异议机制也有利于防止土地征用权的滥用。因为，土地征用机构享有的自由裁决权很可能会导致其决定权的滥用。

同时，还要增加听证会制度。听证会可以就土地征用合法性、土地征用补偿等问题举行，听证会上应充分听取被征用人和利害关系人的意见，使被征用人和利害关系人获得表达意见的机会，赋予被征土地产权人异议权。其次，增加对被征地人的救济措施。如果被征用人对土地征用的合法性和土地征用的补偿方案等存有异议，应允许被征地人采取申诉、行政复议等措施。在这些措施不能保障其权益时，还可以提起诉讼，寻求司法救济。

(三)明确土地产权，完善土地征用补偿制度。

为改变多个主体争抢补偿费的现状，应首先明确土地产权。没有明确的权利主体，相关的物质利益就会成为搭便车的目标。要明确土地上的产权，首先要明确的是土地的所有权，但是现在关键的是统一集体所有权的主体，取消三级所有的分化现象。然后还要通过法规和承包经营合同明确承包经营权的具体权能是什么。这样在分配征地补偿时就可以尽可能的减少纠纷。同时，要完善承包经营权登记和承包经营权证书制度。承包经营权是一种物权，而且又依附于土地这一不动产之上，所以对于土地承包经营权的登记管理和证书制度就显得格外重要。承包经营权证书在某种程度上可以代表对所承包土地的使用权。这样权利通过证券化的表象得以价值量化，在立法上对土地承包经营权等土地他项权利也方便确认。其次，应依据农地产权的现实改变现行的补偿分类标准，增加土地、山林、鱼塘等承包经营权和农地使用权等土地他项权利，以及宅基地等的补偿类别和补偿标准。标准为：以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的转移价值或市场价值为准;同时，将补偿的受益权授予权利人，而非集体组织。这样，不同层次产权人的利益将得到维护，农地产权制度也将不会因土地征用制度而受到破坏。土地征用补偿的公平原则才能得到真正的体现。

(四)丰富土地补偿方式，完善农村的社会保障体系

土地补偿除了货币补偿外，我们还应积极探索社会保险安置、土地使用权入股安置、入股分红安置、异地移民安置、留地补偿、土地债券补偿等多种形式的复合安置方式，建立国家失地农民账户和国家失地农民保障基金，切实保护地失地农村的利益。除此，为了使失地农民生活有保障，还要增设社会保障税，完善社会保障体系。同时，国家要加大对这批农民的义务职业教育培训和就业导向的力度，并且给予相应的生活补助。考虑到要政府为农民提供完善的社会保障并建立起发达的商业农业保险体系至少在短期内是不可能实现的。可以考虑先完善村一级的社会保障，由征用农村土地的受益者来负担一部分本村集体成员的保障基金。

(五)借鉴试点经验，探索新的土地征用模式

从1999年年底开始，国土资源部在安徽芜湖、江苏苏州、浙江湖州、河南安阳等地进行集体建设用地流转的试点。其核心是在不改变土地所有权的基础上实现土地流转，在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等非农化后，集体组织成员依然享有土地增值收益分红权，在这些非农化的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。也就是说农民可以在土地流转的过程中获益。这种做法已经突破土地所有权转移这一制约。因此需要国家立法机关在已有试点的基础，借签地方政府已见效的规章制度，根据《宪法》修正案修改现行《土地管理法》的相关内容，同时着手起草《土地征用条例》，切实维护失地农民的合法权益，化解因土地征用而导致的农民与政府的紧张关系，促进经济、社会协调发展。

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