1、加快推进以改善民生为重点的社会建设。优先发展教育，提高医疗卫生服务能力，千方百计扩大就业，提高社会保障水平，积极发展文化体育事业，促进基本公共服务均等化。

2、坚持把加强“三农”工作作为重中之重。改善农业基本生产条件，大力发展特色农业，提高农民收入水平。加强农村基础设施建设，实施水、路、电、气、房和优美环境“六到农家”工程。

3、继续把基础设施建设放在优先地位。加快交通、能源、信息、市政公共设施等基础设施建设。针对西南地区工程性缺水和西北地区资源性缺水问题，合理建设一批骨干水利工程。

欧盟环境与可持续发展政策及法律对我国西部大开发的启示

（一）我国西部大开发战略

西部大开发是我国政府的一项重要战略决策。随着世界经济一体化进程加快以及我国加入WTO，我国将更加深入、更加广泛地参与到世界经济进程中去。同时，随着我国市场经济体制初步建立，综合国力增强，这些都为西部大开发的顺利实施提供了有利的条件。2000年1月19日至22日，国务院西部地区开发领导小组在北京召开西部开发会议，强调要集中力量抓好五项工作：加快基础设施建设；加强生态环境保护和建设；积极调整产业结构；发展科技和教育，加快人才培养；加大改革开放力度。［11］

西部大开发这一伟大战略的实施，旨在发展西部地区的经济、文化教育和科技等各个方面，以逐步缩小和东部地区发展程度上的差距。实施西部大开发战略对于保持国民经济持续快速发展，提高我国国际竞争力，增进民族团结、保持社会稳定和边疆安全，改善生态环境，实施可持续发展均具有重大意义。由于西北部地区生态环境脆弱，如果在开发建设中不能保护好生态环境，将会造成灾难性的后果，走可持续发展是唯一正确的发展道路。

（二）欧盟环境与可持续发展政策对我国西部大开发的启示

我国西部地域辽阔，各地在气候和地理环境上差异很大，同时中国西部民族众多，语言、宗教各异，各地区经济发展不平衡，环境问题比较突出。［12］欧盟目前有25个国家，地域辽阔，民族众多，各地地理、气候差异很大，与我国的国情有一定的相似性，因此欧盟环境与可持续发展政策对我国西部大开发有一定的借鉴意义。

根据欧盟环境与可持续发展政策和法制经验，笔者认为，我国在西部大开发过程中，应切实注意以下方面：

第一，处理好环境保护与可持续发展的关系。

《联合国人类环境宣言》指出：保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。现在已达到历史上这样一个时刻：我们在决定世界各地的行动的时候，必须更加审慎地考虑它们对环境产生的后果。为这一代和将来的世世代代保护和改善人类环境，已经成为人类一个紧迫的目标。［13］因此，环境保护不是哪一个国家的事情，而是世界各国和全人类共同面对的事情。

20世纪80年代以来，欧盟制定了一系列环境保护与可持续发展的政策和法律，主要有1987年的《单一欧洲法》，1992年《马斯特里赫特条约》，1997年《阿姆斯特丹条约》等，其他重要法律法规还包括：《综合污染防治管理指令》（IPPC）、《环境影响评价指令》（EIA）、《战略环境影响评价指令》（SEA）、《关于某些工业活动的重大事故危害指令》，以及环境管理审计规则（EMAS规则）等。［14］这些政策和法律以可持续发展为主线，高度重视可持续发展中的环境保护问题。

中国政府很早就开始关注环境保护与可持续发展问题。早在1994年就制定和发布了可持续发展战略——《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并于1996年首次将可持续发展作为经济社会发展的重要指导方针和战略目标，2003年中国政府又制定了《中国21世纪初可持续发展行动纲要》。

传统的发展观认为环境与发展之间的冲突是无法调和的，两者存在着根本的对立。如果要发展，就不能考虑环境因素。如果要保护环境，就只能限制经济增长。这种观点只着眼于当前和当代部分人类的利益，而忽视或者漠视未来和后代人类的利益。而可持续发展观点强调经济发展不能以牺牲环境为代价，要实现可持续发展，将环境与发展、当前利益与长远利益统一起来。

第二，加大环境保护力度和资金投入。

为了解决环境问题，欧盟在20世纪80年代，欧盟第一个框架计划就把环境领域列为该计划的重要领域，其经费总额达2．6亿欧元；欧盟第六框架研发计划中，环境已成为该计划的重中之重，其经费总额已达23．3亿欧元，重点研发领域为地球变化和生态系统、可持续能源系统、可持续陆地运输。其中，地球变化与生态系统研发计划涉及气候变化、水质、土地可持续管理、风险预测、可持续发展变化等。最近，欧盟又增加了一个新的研究领域，即科学对环境政策的支持，其重点领域是环境保护、运输、农业与渔业。主要目标是协助政策决策者正确决策。［15］

此外，欧盟通过一系列基金方式的运作来增强其区内公平性的，其中主要有欧洲农业指导和保证基金、欧洲社会基金、欧洲地区发展基金、结构基金和团结基金等，帮助发展中成员国在参与经济一体化过程中有效地保护自身的环境，并在环境方面采取积极有效的合作行为。这些措施都取得了很大的成效。

我国西部地区地处内陆腹地，气候干旱，植被稀疏，水土流失，荒山沟壑纵横，戈壁沙漠连片。西北地区生态环境遭人类活动破坏而致恶化已有上千年历史，近几十年来生态恶化程度进一步加剧。森林覆盖率持续下降，青海和新疆的森林覆盖率下降到仅剩2．59％和1．68％．草原退化速度加快，草原退化面积占草场总面积的比重，新疆为44％，宁夏高达97％．水土流失加重，水土流失面积占土地总面积的比重，青海为46％，陕北地区为75％，陕北地区每年输入黄河的泥沙占黄河三门峡以上河段泥沙总量的50％．土地沙化面积不断扩大，沙漠由西向东扩延，新疆沙漠面积平均每年增加84．2平方公里，建国以来沙漠面积扩大了3789平方公里，原先只发生在西北腹地的沙尘暴漫卷到东部地区。江河源头冰川后退，水量减少，近20年来，流出青海境内的黄河水量减少了23．2％．西北地区生态环境在经济发展落后状态下加速恶化，不仅使西北广大地区更深地陷入生态恶化与贫困加重的恶性循环中，也使中部和东部更广大地区生态环境及经济发展受到很大危害。这使选择对以退耕还林（草）为中心的生态建设进行法律调整成为法治社会的必然。［16］

随着中央财力的增加，逐步加大中央对西部地区一般性转移支付的规模。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等专项补助资金的分配方面，向西部地区倾斜。中央财政扶贫资金的安排，重点用于西部贫困地区。对国家批准实施的退耕还林还草、天然林保护、防沙治沙工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助，主要由中央财政支付。对因实施退耕还林还草、天然林保护等工程而受影响的地方财政收入，由中央财政适当给予补助。［17］

由于环境生态问题在中国西部十分严峻，因此国家有必要加大对西部环境保护的力度和资金投入，以便更加有力的推进西部的可持续发展。

第三，应注意能源的合理开发和利用。

《世界能源评价》报告发表于2002年9月，该报告被认为是一个真正的里程碑。它把对目前世界能源形式明确的令人信服地评价与详细分析其对穷人和环境的意义结合起来。它表明了追求经济增长与环境保护之间怎样以及何以能够成为互相促进而不是互相矛盾的目标。并且，它还提供了一系列关于如何处理致力于这些中心问题的广泛而令人振奋且可行的建议。［18］

可持续发展要求人们放弃传统的生产方式和消费方式，即首先减少进而消除不能使发展持续的生产方式和消费方式。它一方面要求人们在生产时要尽可能地少投入，多产出；另一方面又要求人们在消费时尽可能地多利用、少排放。因此，我们必须纠正过去那种单纯靠增强投入，加大消耗实现发展和以牺牲环境来增加产出的错误作法，从而使发展更少地依赖有限的资源，更多地与环境容量有机的协调。同时，解决环境能源危机、改变传统的生产方式、以及消费方式，根本出路在发展科学技术。只有大量地使用先进科技才能使单位生产量的能耗、物耗大幅度下降，才能实现少投入，多产出的发展模式，减少对资源、能源的依赖性、减轻环境的污染负荷。［19］

此外，还要注意使用法律手段解决能源问题。没有能源法与环境法的结合，人类社会将无法满足1992年里约热内卢联合国环境与发展大会提出的可持续发展的目标。改革能源法将是国内和全球经济中实现可持续发展转变的一个基本因素。能源法的重点是确保充足的能源供应而不是提供一个重在最大限度地提高效率、尊重生态或者确保所有的使用者平等使用的体系。［20］

第四，开展广泛的国际协作，引进国外先进环保技术，推进我国环保产业的发展。

欧盟内部的环境政策与国际环境公约的协调程度正在不断地加深。这不仅表现欧盟在不同程度地把公约确定的目标转化为欧盟内的政策行动方向，并在各成员国国内立法上采取相应的调整与补充，而且在确定国际公约的法律效力方面表现出积极支持的态度。欧盟还致力于成立世界性权力机构，以解决全球共同关心的问题如跨界的水污染、大气污染等问题。虽然尚未形成有序、系统、全面、透明的制度框架，但所致力于的目标较为明确，无论是提供咨询与建议，还是协调各方合作，都为解决全球环境问题作出了很大的贡献，并且为将来多边经济体系中的机构安排开辟可行性思路：即成立超国家的环境权力核心机构初期仅应提供技术性服务，同时可以辅之以针对特定问题进行的检查与监督。

我国1997年环保产业净产值仅占世界环保产业净产值的0．8％，其出口额也只占世界环保产品出口额的0．14％－0．25％，我国环保产业起步晚、基础薄弱，环保企业规模小、技术落后，目前尚不具备参与国际市场竞争的足够实力其发展需要政府的积极引导与扶持。政府主管部门应当制订环保产业的发展规划，深化环保产业结构的调整，改变环保产业的无序发展状态和低水平的重复建设状况；引导环保企业建立和完善标准化体系，鼓励新兴环保产业的发展，提高环保产业的整体水平，积极参与国际竞争，使我国环保产业尽快缩小与国际水平的差距。［21］

第五，加强环境教育，提高环境保护意识。

在我国古代文化中，就有许多尊重自然，人与自然应和谐相处的哲理或生态哲学。天人合一作为一个较完整的哲学和思想体系体现在中国儒家和道家学派的学说中。天人合一思想不仅是儒学思想的处世哲学，也是中国古代道家学派哲理的精髓。儒家重人伦，以求人与自然的和谐；而道家师法自然，从中探寻天人合一的哲理。老子提出人法地，地法天，天法道，道法自然（《老子》第25章），强调人要以尊重自然规律为最高准则，以崇尚自然、效法天地作为人生行为的基本依归。［22］

我们只有一个地球，地球是整个人类和其他生物的家园。我们生活的环境是人类及自然界所有生物赖以生存的基础，爱护地球，维护生态，保护环境是每一个公民义不容辞的责任。因此，应向普通民众大力宣传普及环境保护知识，提高广大公众的环保意识。可持续发展要求人们放弃传统的生产、生活方式，树立可持续发展的观念。必须纠正过去那种单纯追求经济效益，以加大消耗和牺牲环境实现发展的错误作法，要充分利用有限的资源，减少和杜绝资源浪费，实现可持续发展。要树立起一种全新的现代文明观念，即用生态的观点重新调整人与自然的关系，把人类仅仅当作自然界大家庭中一个普通的成员，使环境保护成为公众的自觉行为，真正做到人与自然和谐相处。

《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》第十六条加快推进西部地区绿色发展。落实市场导向的绿色技术创新体系建设任务，推动西部地区绿色产业加快发展。实施国家节水行动以及能源消耗总量和强度双控制度，全面推动重点领域节能减排。大力发展循环经济，推进资源循环利用基地建设和园区循环化改造，鼓励探索低碳转型路径。全面推进河长制、湖长制，推进绿色小水电改造。加快西南地区城镇污水管网建设和改造，加强入河排污口管理，强化西北地区城中村、老旧城区和城乡结合部污水截流、收集、纳管工作。加强跨境生态环境保护合作。