社会保障法是我国现代法律体系中一个愈来愈受重视的组织部分，它同企业组织法、市场运行法和宏观调控法一起有机地构成了我国现代法律体系。对其进行理论探讨和研究，有助于我国法律体系的完善，并对实践具有指导意义。

在我国，由于长期以来实行的是计划经济，没有迫切的社会需求，因此，导致了我国社会保障立法的不完善和欠缺。具体表现为：第一，立法工作严重滞后。第二，立法体系不健全，地方立法畸形繁荣，各地法规不统一，无法形成体系;第三，立法层次不高，立法体制不规范，立法发展极不平衡。这些都影响了社会保障立法的权威性和稳定性。根据我国国情，社会保障制度的建立必须坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针。笔者认为这应分为两个层级操作，即中央和地方立法。在中央这一层级又分为全国人大立法和国务院有关部门制定相应的行政法规。全国人大的立法具有最高权威，是国务院有关部门制定行政法规和地方政权机关制定地方性法规的依据。国务院有关部门制定的行政法规只能是对全国人大立法的补充或者制定相应的实施办法。第二个层级是地方立法。鉴于我国幅员辽阔，各地经济发展状况不平衡，各地可因地制宜制定适合本地区情况的地方性法规。

在中央立法层级中，要加大全国人大立法的力度，减少行政立法，以杜绝和遏制法出多门、相互冲突、不规范的混乱局面。在过去的立法实践中，涉及与社会保障相关的法律仅有7部是全国人大通过的，而且是与其他内容混合，并非全部适用于社会保障领域，还不是主要的社会保障子系统。而由国务院及相关部委颁布的各种行政法规至少在100件以上。这些行政法规虽然能够解决一些社会保障工作面临的问题，但从社会保障工作全局考虑，缺乏法律的权威性、强制性和普遍性，造成了执法的困难。因此应当由行政立法向人大立法转制。

在地方立法层级中，应由分散立法向相对集中立法发展。分散立法解决的只是某一地区的某一方面的社会保障问题，缺乏超前性和全局性，难免会头痛医头，脚痛医脚，加上各地方立法技术欠缺、立法人员素质低下，未建立统一的保障基金管理机构、收支标准和相配套的约束监督机制，因而制定出来的法规很难得到贯彻执行。集中立法可以协商和消除各个地方性规定的散乱和不统一，理顺各种关系，从而形成一个完整的体系，使社会保障发挥其应有的效果。

鉴此，在地方立法中，可以借鉴其他地方的立法经验，结合本地方的情况，创制一些好的行之有效的做法，并要加大政策的扶持力度，强化地方政府作为社会保障的最大主体和坚强后盾的功能和作用;针对不同地区的不同情况，要给予特殊的财政政策、货币政策和社会保障政策，以维护社会稳定，保护人民利益，巩固改革成果，为由地方立法向中央立法打下基础。

社会保障体系是政府综合职能的一种具体表现形式，其功能主要体现在国家有责任防止贫困和不幸。因此，在设立社会保障体系的项目和系统时应从自身的经济发展水平和人口发展状况出发，吸收西方发达国家成熟的、功能齐全的立法经验，科学合理地制定近期、长期的循序渐进的社会保障立法规划。

从近期来看，政府首先应集中解决的是失业、养老和医疗三项制度的改革问题。这三项制度涉及到广泛的群众利益以及社会的稳定，也是我国政府抓了多年且有成效的改革举措。只有把这三项制度法律化、制度化了，才能辐射到其他社会保障问题，使之形成一个具有中国特色的覆盖广、立法多层次的社会保障体系。

从长远来看，国家要制定一个立法规划，来协调各地方性法规和地方性文件问题。全国人大应着手社会保障的根本大法——社会保障法的起草制定工作，由此而构筑社会保障法体系的框架。在此框架内，采用一法为主、多法并行的立法模式，即以根本大法——社会保障法为主，相关的法规同时并行。社会保障法只对社会保障所涉及的范围、项目、系统等作原则性的规定，而对相关法规的制定起一个统帅和立法指导的作用。在相关的法规中，应优先制定社会保障组织法，社会保障基金(公积金)法、社会保障程序法、社会保险法、社会救济法、社会福利法、社会优抚法、社会互助法、个人储蓄保险法等。并且社会保障制定的立法内容要与其他法律部门的立法相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施，要建立和健全社会保障的司法机制，使社会保障法立法成为我国市场经济法律体系的主要组成部分。

稳定压倒一切。稳定最关键的是做好社会保障立法工作。社会保障是一项非常重要的社会工程，具有保证人民生活、满足社会需要、确保国家经济稳定增长的功能。其最大的效能在于保障公民的基本人权的实现，亦即公民的生存权、健康权和发展权的实现。因此，加强社会保障多层次立法势在必行。