【要点提示】

土地征收需要经有批准权的人民政府批准，并完成公告、拆迁补偿等工作后，征地工作实施完成，土地才转为国有土地。如果仅仅存在征地批文，但并未完成公告、拆迁补偿等工作，征地工作尚未实施完毕，则此时土地性质仍然属于集体所有，直接依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出相关房屋征收决定，缺乏法律依据。

【案例索引】

辽宁省营口市中级人民法院(2014)营行初字第XX号行政判决

【案情】

原告：范先生

被告：辽宁省营口市某某区人民政府(以下简称区政府)

承办律师：北京某某律师事务所张律师

北京某某律师事务所曹律师

范先生是辽宁省某某市鲅鱼圈区的农民，在辽宁省营口市鲅鱼圈区芦屯镇承包经营了数亩土地，并建有农业生产设施。由于某药品公司项目建设需要占用村上的部分土地。此次征收涉及到45户农民，范先生承包的土地正好位于征收的范围内。之后，征收方找到范先生协商征收补偿事宜，但是征收方给出的补偿标准太低，范先生无法接受。为了维护自己的合法权益，范先生考虑采取法律手段解决这起征收纠纷。通过在大连市中级人民法院旁听京平律师代理的郭先生、关先生诉大连市金州新区管委会征收决定行政纠纷案件的庭审，范先生最终决定聘请北京京平拆迁律师团队代理维权。京平团队介入本案后，指派张波律师和曹星律师承办范先生人的案件，负责全权处理其征收维权事宜。

经过前期法律调查，京平拆迁律师调取了本案的相关材料。根据现有材料显示，范先生承包的土地性质属于集体土地，而区政府却按照国有土地上的房屋征收程序，作出了鲅房征【2014】第XXX号《鲅鱼圈区人民政府房屋征收决定》。针对区政府作出上述房屋征收决定的行政行为，京平拆迁律师随即协助范先生向辽宁省营口市中级人民法院提起行政诉讼。

【审理】

本案行政诉讼过程中，区政府向法院提交了辽政地字【2012】XXX号辽宁省人民政府土地批件等材料，并答辩称其作出的征收决定前提有辽宁省政府的国有土地批复，法律依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，作出征收决定之前征求了意见并下发了公告。

针对区政府的答辩意见，京平拆迁律师当庭指出：征地批文作出后，集体土地并非立即转为国有土地，最高人民法院行政审判庭汇编的示范案例中对此已经载明。在京平律师向法院提交了相关示范案例后，法院采纳了京平律师的观点。

此外，京平律师此前已针对该项目的征收补偿方案另案起诉，营口市鲅鱼圈区人民法院已于2014年8月4日判决确认相关征收补偿方案违法。

辽宁省营口市中级人民法院经审理认为：从区政府的房屋征收决定内容看，公告依据了《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》。但《土地管理法》中并无对区政府可以征收公民房屋的授权，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》授权给区政府征收公民房屋的权力前提必须是土地性质为国有土地和为了公共利益需要。从区政府提供的证据看，区政府提供了辽政地字【2012】XXX号辽宁省人民政府土地批件，但该批件不能等同于范先生所在的集体土地已经变为国有土地;区政府提供的证据也没能有效证明征收范先生所在地区的房屋是为了公共利益的需要;作出征收决定的前提还须制定合理合法的征收补偿方案，但区政府提供的征收补偿方案已经被营口市鲅鱼圈区人民法院确认违法;作出房屋征收决定的其他前提条件，区政府没有举证证明。最终，辽宁省营口市中级人民法院于2015年9月9日作出(2014)营行初字第XX号行政判决，确认区政府作出的【2014】第XXX号《鲅鱼圈区人民政府房屋征收决定》违法。

【拆迁律师评析】

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”

根据以上规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的适用对象是国有土地上的房屋征收与补偿。至于集体土地上的房屋征收与补偿，目前我国尚未制定专门的法律法规予以细化，而是按照《中华人民共和国土地管理法》中关于集体土地征收的程序，将房屋作为被征收土地上的附着物一并征收并予以补偿。

值得注意的是，不能认为人民政府的土地征收决定已经作出，或即时生效时集体土地就转为国有土地;土地征收需要经有批准权的人民政府批准，并完成公告、补偿等工作后，征地工作实施完成，土地才转为国有土地。本案中虽然有辽宁省人民政府土地批件，但并未完成公告、补偿等工作，征地工作尚未实施完毕，此时土地性质仍然属于集体所有，区政府直接将其作为国有土地并作出相关房屋征收决定，显然缺乏法律依据。实践中类似的案件不在少数，地方政府或基于对法律法规的理解有误，或出于征收程序便利的考虑，未严格遵守法定程序实施征收，而被拆迁户由于法律专业知识欠缺，往往难以甄别，即便明知权益受损，却又很难抓住问题关键点，这也是大部分被拆迁户的维权现状。