建设工程施工中已经形成了以农民工为主力的劳动大军，拖欠农民工工资的普遍性和严重性，已经引起了各级政府的高度重视和社会各界的广泛关注。

建设工程施工中的非法转包、违法分包和借用资质承包工程，是造成拖欠农民工工资的重要原因，概括起来主要有两个方面：一是建设工程从工程发包到雇用劳务，中间环节较多，层层拖欠、挪用现象十分严重;二是工程发包、转包、分包关系复杂，加上劳务组织和劳动关系不规范，一旦形成工资拖欠，追讨十分困难。

解决上述问题，需要全面综合治理：

一是规范劳务组织和劳务关系。建设部《建筑企业资质管理规定》和《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》对建设工程劳务分包企业作出了相关规定。建设行政主管部门和工商行政管理部门应当引导、监督有条件的非正式施工队组建成规范的劳务分包公司，逐步禁止未注册登记的包工队等非正式组织进入建筑工程劳务市场。同时，建设行政主管部门和劳动行政主管部门要加强对劳务分包企业劳动关系的监管，监督劳务分包企业或其他施工企业与务工人员签订劳务合同，建立清晰的劳务关系，逐步消除建设工程施工中劳务用工的混乱现象。

二是规范劳务市场秩序。建议建设行政主管部门设立专门的建设工程劳务管理机构，并在农民工进城务工的旺季开办施工企业劳务招聘专场，为农民工进城务工提供公开渠道，避免农民工盲目跟随包工头打工。

三是建立建筑市场信用约束机制，保障施工企业特别是劳务分包公司及时得到工程款和劳务报酬。建设部《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定(试行)》中，对发包人付款担保、承包人履约担保、承包人付款担保和担保机构及其担保责任作出了相应规定。其中承包人付款担保中，包括了对分包商、材料设备供应商和人工工资的支付担保。这些担保制度已经在我市推行，如开发商的项目保证金制度、承包商的履约保函制度等。

四是建立追讨工程欠款和人工工资的支持体系，包括行政机关的投诉处理支持、律师法律援助支持和司法机关的审判、执行支持。

《解释》第二十六条规定：实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。这一规定突破了合同相对性原则，为解决工程款拖欠问题提供了司法程序支持，有助于推动农民工工资拖欠问题的解决。

应当提别提醒的是，该条规定对合同相对性原则的突破是有限度的。根据最高人民法院民事审判第一庭编著的《最高人民法院建设施工合同司法解释的理解与适用》的理解，《解释》中所称的实际施工人是指转承包人、违法分包的分承包人和资质借用人。这些实际施工人可能是注册成立的企业，也可能是未注册登记的非正式组织，如包工队等，但不包括直接提供劳务的劳动者个人，因此，农民工个人追讨工资不能适用该条规定。

五是加强对农民工的法律知识宣传，提高其法律意识和自我保护意识。在目前的法律制度框架下，农民工按照正规渠道进城务工，其工资基本能够得到保障，即使发生拖欠，按照正常的劳动关系追索也较为容易。因此，农民工提高自身的法律意识、依法务工，也是保护其合法权益的一个重要的方面。

一、工程劳务合同效力的认定

1、法律规定

最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）第七条规定，具有劳务作业法定资质的承包人与总承包人、分包人签订的劳务分包合同，当事人以转包建设工程违反法律规定为由请求确认无效的，不予支持。

2、合同有效的要件

（1）承包人具有劳务作业法定资质，且劳务分包合同系各方当事人的真实意思表示，内容不违反法律法规的强制性规定的，应认定为合法有效；

（2）劳务作业承包人取得相应的劳务分包企业资质等级标准；

（3）分包作业的范围是建设工程中的劳务作业（包括木工、砌筑、抹灰、石制作、油漆、钢筋、混凝土、脚手架、模板、焊接、水暖、钣金、架线）；

（4）承包方式为提供劳务及小型机具和辅料。

合同约定劳务作业承包人负责与工程有关的大型机械、周转性材料租赁和主要材料、设备采购等内容的，不属于劳务分包。