国家公务员法将惩戒种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。因违纪使国家和人民利益造成一定损失的，可分别给予警告、记过处分；因违纪给国家和人民利益造成严重损失的，可分别给予记大过、降级处分；因严重违纪不适合继续担任现职务的，可给予撤职处分；因严重违纪不适合在国家行政机关工作的，可给予开除处分。

公务员惩戒处分救济制度的比较

我国《公务员暂行条例》第81条规定：国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在受到处理决定之日起30日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分不服的，可以向行政监察机关申诉。我国《行政监察法》第37条也有类似规定。同时，我国《行政诉讼法》第12条第三项规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不能提起行政诉讼。而我国《劳动法》第77条规定：用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。

从上述规定可以看出，与普通的劳动者相比，我国公务员寻求救济的权利是受到相当大限制的。劳动者与用人单位发生争议，可以申请调解、仲裁、提起诉讼的或协商解决。但公务员对行政处分有异议的，则不能向有关机关申请仲裁，更不能向人民法院提起行政诉讼，而仅有如下选择：第一，向原机关申请复核；第二，向同级人民政府的人事部门申诉；第三，向行政监察机关申诉。这一做法显然是受到了特别权力关系理论的影响。一般认为，特别权力关系理论为普尔拉班德（PalLaband）所倡导，奥托迈耶（OttoMayer）集其大成。该理论认为，在特别权力关系中，一旦当事人进入这种特别权力关系当中，无论该关系是强制形成的，还是当事人自由选择的，当事人就不享有公民的基本权利，人权保障原则对它也不适应；各种权力行为不需要法律依据，不实行法律保留原则，当事人也不得利用普通的法律救济渠道寻求法律救济。而近年来，正如德国学者所言，该理论已经被逐渐抛弃，因为即使在行政机构行使活动中，公民仍拥有自己作为公民所拥有的权利和义务，不是机构内部控制的对象。［2］（p120）也就是说公务员仍是一个独立的人，而不从属于行政机关，享有法律规定的权利和义务。同时，西方法治比较健全的国家逐渐改变原有做法，确立了完善的救济制度，规定公务员在受到惩戒处分时，可以提起申诉、行政诉讼等来维护自己的合法权益。现述评如下：

1．美国公务员救济制度。《美国法典》（宪法行政法卷）对公务员的申诉、上诉权利和程序均做出了明确规定。第701条规定：雇员或雇用申请人可对根据任何法律、规则或规章向考绩制度委员会申诉的任何处分向该委员会申诉。申诉人应有权－－（1）获得听证，该获得听证应有纪录。（2）有律师或其他代表人代理。第702条规定：因机关行为而使其法定权利受到损害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。第704条规定：法律规定可以复审的机关行为和在法院中没有其他合适补救方法的最终机关行为应接受司法审查。按1978年文官改革法和相关法律规定，凡受到免职、停职十四天以上、降职、减薪等不当处分者，可向功绩制保护委员会提出申诉，在申诉程序中，公务员有权要求举行听证。功绩制保护委员会经过调查听证后做出决定。如果双方或一方不服功绩制保护委员会的决定，可向联邦上诉法院提出上诉。如果案情是有关工资的，则应向权益争讼法院提出上诉。从这些规定可以看出，美国的公务员救济制度是比较全面的：首先，立法对可以寻求救济的行政处分作出明确规定，可操作性较强。其次，从救济方式看，既有行政系统内部救济，也有司法救济，还有程序性权利保障，如聘请代理人的权利等，为公务员提供了较为充分的救济。

2．联邦德国公务员救济制度。联邦德国公务员救济制度比较复杂。由于对公务员惩戒的权力分别由行政机关和联邦纪律法院行使，因此，惩戒的申诉也分为两类：一类是对由行政机关做出的警告、罚款的申诉，由被处分者向做出处分决定行政上级申诉，申诉期限为两周。如果被处分者对行政上级的审查决定仍不服，可向联邦纪律法院申诉。第二类是对联邦纪律法院做出处分的申诉，被处分者不服纪律法院的处分决定，可在决定送达后一个月内向联邦行政法院提出申诉。

3．法国公务员救济制度。法国公务员不服惩戒处分可以采取行政上的救济手段和审判上的救济手段。［3］（p297－298）行政上的救济手段包括向有惩戒权的行政机关或其上级行政机关申诉；如果行政机关的惩戒处分和纪律委员会的建议不符合，而且适用警告和申诫以外的惩戒时，公务员对这种处分不服，可以向国家公务员或地方公务员最高委员会申诉。审判上的救济手段就是向行政法院提起诉讼，它分为撤消之诉和损害赔偿之诉。

4．日本公务员救济制度。虽然也受到特别权力关系理论的影响，但日本在七十年代就放弃了这一做法，并认为公务员应享受宪法规定的基本人权，其合法权利应受到保障。因此在《国家公务员法》和《地方公务员法》中都对公务员的救济制度做出了规定。如日本《国家公务员法》第90条规定：受89条第一项规定的处分的职员只准向人事院根据行政不服审查法（请求审查和申诉复议）提出申诉。第92条之二：对89条第一项规定的处分如有不服可请求人事院审查或向人事院提出申诉，在人事院没做出裁决或决定之前不得提出控告。同时，从日本行政诉讼法第3条之三的规定可以看出，它将取消行政机关对于审查请求、异议申诉和其他不服申诉所作的裁决均纳入行政诉讼范围之中。且日本国宪法第32条规定的保障受审判的权利和第76条第一项、第二项规定的司法权为法院专有的原则，使对行政机关的惩戒处分不服的可以提出行政诉讼。

5．我国台湾地区的公务员救济制度。根据《台湾公务员惩戒法》的规定，惩戒案件之议决，有下列情形之一者，原移送机关或受惩戒处分人，得移请或声请再审议：（1）适用法规显有错误者；（2）原议决所凭之证言、鉴之、通译或证物经确定判决，证明其为虚伪或伪造、变造者公务员惩戒委员会认为再审议之移请或声请不合法或无理由，应为驳回之议决，有理由者，应撤消原议决更为议决，再审议之移请或声请经撤回或议决者，不得更以同一原因移请或声请再审议。［4］（p47）司法院大法官会议1984年第187号解释指出，因主管机关违法或不当之行政处分，致受损害时，尚非均不得循行政或司法程序寻求救济。随后，1993年大法官第298号解释、司法院大法官会议243号解释将对公务员身份的行为、免职处分等纳入诉愿和行政诉讼的受案范围。［5］

通过比较我们可以看出，上述国家和地区的公务员救济制度存在以下特点：第一，他们都将司法程序作为公务员的最后救济手段。二战以后，一方面，国家行政权力不断扩大，为制衡行政权力，各国加强司法权对行政权的制约，扩大司法审查的范围；另一方面，由于对人权问题的重视，强调公务员应享有基本的人权。因此，西方各国强调赋予公务员对涉及其法律上权利和义务的问题以司法救济的权利。在二十世纪七十年代德国和日本相继放弃特别权力关系理论，由最高法院做出判决，因公务员关系引起的诉讼，法院有管辖权。而在我国，行政诉讼和行政复议被排除在公务员法律救济之外，公务员的唯一的救济方式是提出申诉和申请复核。因此，从救济的权威性和有效性看，我国的救济措施明显存在着不足。第二、他们一般都将行政系统内部的救济机关地位规定的比较高，且独立性很强。美国的功绩制保护委员会是一个由三名委员组成的控制机构，不受总统的控制，不属于同一政党，由总统提名，参议院同意后任命，除不称职、玩忽职守以及违法行为外不被罢免。日本的国家人事院有人事官三人组成，设在内阁管辖之下，不受《行政组织法》的约束，独立性也很强。只有具有较强的独立性才可以在体制上保证它公正处理公务员请求的事务，不受有关行政机关及人员的干涉，维护当事人的权益。而我国的救济机关为原作出处罚的机关或同级政府的人事行政机关或监察机关。二者相比，我国的救济制度在救济机关的权威性、中立性和独立性上也存在差距，自然在救济效果上难保公正。第三、行政系统内部救济的方式、步骤及当事人的权利、义务规定得非常明确具体，操作性强。而按我们国家的规定很难找到愿意处理的机关，即使找到了处理机关也没有具体的程序规定，缺乏运行机制。第四、透明度高，当事人可以聘请律师，可以要求举行听证，这既符合正义原则又可以避免暗箱操作，更利于当事人权利的有效保护。这一点美国的做法最有代表性，而其他国家在诉讼程序中也可做到这一点。而按照我国目前的法律规定和做法，实际上很难达到真正救济的目的，不利于公务员合法权利的保护。

《中华人民共和国公务员法》

第五十三条公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：

（一）散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；

（二）组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；

（三）玩忽职守，贻误工作；

（四）拒绝执行上级依法作出的决定和命令；

（五）压制批评，打击报复；

（六）弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；

（七）贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；

（八）违反财经纪律，浪费国家资财；

（九）滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；

（十）泄露国家秘密或者工作秘密；

（十一）在对外交往中损害国家荣誉和利益；

（十二）参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；

（十三）违反职业道德、社会公德；

（十四）从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；

（十五）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；

（十六）违反纪律的其他行为。

第五十四条公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

第五十五条公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。

第五十六条处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

第五十七条对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。

公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。

处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。

第五十八条公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。

受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。

受撤职处分的，按照规定降低级别。

第五十九条公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，