行政强制措施具有可诉性。人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财产、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的行政许可的其他决定不服的；（四）行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行行行政机关未依法支付抚恤金、未依法支付抚恤金、农村土地承包经营权的；最低生活保障待遇或者社会保险待遇；（十一）认为行政机关不依法履行，未按约定履行或者违法变更，解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

行政许可诉讼的裁判

（一）一审行政许可诉讼的裁判

1、关于维持判决

所谓维持判决是指人民法院经审查认定被诉具体行政行为合法有效，对其予以维持，确认其效力的判决。《行政诉讼法》第54条第1款规定：具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。这是对维持判决适用条件的规定，人民法院只有在具体行政行为同时具备以下三个条件时，才能判决维持具体行政行为。应该说，维持判决对被诉具体行政行为提出了较高程度的要求。如果被诉具体行政行为不能完全满足这三个条件的要求，那么就不宜采用这种判决方式。确认判决的法律拘束力对象不仅是法院，也包括当事人。因此，确认判决法律文书生效后，作为被告的行政机关不能自行改变原被诉具体行政行为。

2、撤销判决

撤销判决是指人民法院经审查，认定被诉具体行政行为违法，对其予以撤销，否定其效力的判决。撤销判决分全部撤销、部分撤销，以及可以重新作出具体行政行为的撤销。适用撤销判决的一般的或概括的条件，是具体行政行为违反法律。具体行政行为违法主要包括下述情形：

（1）主要证据不足；

（2）适用法律、法规错误；

（3）违反法定程序；

（4）超越职权；

（5）滥用职权。

在行政许可诉讼中，法院在适用撤销判决时，一方面要注意把握被诉具体行政行为是否具有上述情形之一，另一方面也应该考虑撤销判决的社会效果与法律效果。如果被诉具体行政行为违法，但是撤销该行政行为后将会给国家利益和公共利益造成重大损失的，此时法院就应该以确认判决代替撤销判决。法院作出判决后，还应当责令被诉行政机关采取相应的补救措施。

3、关于驳回诉讼请求判决

驳回诉讼请求判决是人民法院对原告诉讼请求的否定，是对被诉具体行政行为或不作为的不同程度的间接肯定。这种判决形式，不仅在多数情况下与维持判决具有同等效力和意义，而且具有维持判决所不能替代的功能和作用。驳回诉讼请求判决是最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第56条新增加的判决形式，旨在弥补行政诉讼法明文规定的判决形式的不足，以满足行政审判实践的需要。

驳回诉讼请求不同于驳回起诉，驳回起诉否定的是当事人程序上的请求权，而驳回诉讼请求则否定了当事人的实体请求权。换言之，驳回起诉意味着原告不符合法律规定的起诉条件即法院认为其不能起诉，而驳回诉讼请求则意味着原告已经符合了法律规定的起诉条件但其请求不能成立，故得不到法律的支持。由于驳回起诉没有进入实体上的审理，因而只能用裁定方式结案，而驳回诉讼请求则已经过了实体上的审理，因而必须用判决方式的结案。

驳回诉讼请求判决也不同于维持判决。一般来讲，维持判决通常都意味着驳回原告的诉讼请求，两种判决实质效果上基本相同，是一个结果的两种表现形式。当然，驳回诉讼请求与维持判决之间也存在着差异：一是指向对象不同。驳回诉讼请求判决是针对原告的诉讼理由作出的判定；而维持判决则是针对被告行政机关的具体行政行为的合法性作出的判定。二是拘束力不同。驳回诉讼请求判决，是对原告诉讼请求的否定。换言之，法院没有支持原告的诉讼请求。驳回诉讼请求判决作出后，行政机关根据行政管理需要可以对原具体行政行为依法进行变更。而维持判决一经作出，原告和被告都要受到判决的拘束，不得对原具体行政行为进行变更。三是性质不同。驳回诉讼请求判决是对原告诉讼请求的否定，实际上是对被告行政行为效力的间接肯定，这是对被诉具体行政行为的一种较低程度的肯定。而维持判决是对被诉行政行为效力的直接肯定。被诉具体行政行为必须符合《行政诉讼法》第54条第1款规定的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的要求，这是对被诉具体行政行为的一种较高程度的肯定。比如，在被诉具体行政行为合法，但存在不合理问题的情况下，根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，只能就合法性问题进行审查（对合理性问题行政复议机关有权解决）。如果一个行政行为合法而不合理，法院判决撤销没有法律依据（明显的不合理、或其程度一经达到滥用职权的程度的，法院可以滥用职权或显失公正的理由判决撤销）；如果法院判决维持，则不合理的行为就很难纠正了（因为行政机关撤销该行为，就意味着否定了法院的行政判决）。为了给行政机关留有纠正不合理行政行为的余地，有必要适用驳回诉讼请求的判决。因此，由于驳回诉讼请求判决不仅包含维持判决的功能，而且具有维持判决所不能具有的功能，故我们主张今后应逐步用驳回诉讼请求判决取代维持判决。

4、确认判决

确认判决是人民法院确认被诉具体行政行为合法或者违法的判决。尽管行政诉讼法对确认判决未作明确规定，但由于它的不可替代性，在司法实践中被广泛采用。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第57条、58条把这种判决形式规定下来，作为一种新的判决形式，旨在弥补行政诉讼法明文规定的判决形式的不足，以满足行政审判实践的需要。确认判决包括两种情况：确认合法或有效与确认违法或无效。

确认合法或有效判决的适用需要满足以下两个条件：第一，经人民法院审查，被诉具体行政行为合法。第二，对该被诉具体行政行为不适宜判决维持，也不适合驳回诉讼请求，比如行政合同案件中的某些问题。当然，适用该判决形式，需要注意确认合法与确认有效是有区别的。一般而言，合法的行政行为肯定是有效的，但有效的行政行为不一定都是合法的。另外，对于该判决形式适用的情形需要加以明确。

确认违法或无效的判决适用于不具有可撤销性的具体行政行为，主要包括以下几种情况：

（1）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的。（2）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的。这主要指事实行为。对事实行为只能适用确认判决，而不能适用撤销判决。（3）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。具体行政行为不成立就等于说这个行为在法律上还不存在。一般说来，没有成立的行政行为是不能被诉的，应当视为起诉时机还不成熟。不成立的行政行为既然属于不生效的行政行为，当然不能用撤销判决，只能用确认判决。（4）被诉具体行政行为违法，但是撤销该行政行为后将会给国家利益和公共利益造成重大损失的。这是以确认判决代替撤销判决的情况。法院作出判决后，还应当责令被诉行政机关采取相应的补救措施。这里的补救措施主要是指采取一些使被诉具体行政行为不失去效力的一些措施。如果造成当事人损害的，还应判决赔偿当事人的损失。赔偿损失应当按照行政赔偿的法定要件、范围和标准来进行。另外，为维护法律的严肃性，防止不适当扩大确认判决的适用范围，此种情形下的确认判决的适用应当从严掌握。

5、履行判决

履行判决是指人民法院经审查，认定被告行政机关负有法定职责而不履行，责令行政机关限期履行职责的判决。《行政诉讼法》第54第1款（3）项规定：被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第60条第2款规定：人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。这是履行判决的法律依据。

在行政许可实施程序中，申请人认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证、执照，或者被许可人要求延续或者变更许可事项，行政机关不予答复的等情形，申请人或者被许可人，以及其他利害关系人有权依法向法院提起行政诉讼。人民法院经审查，认为原告申请事项属于被告职责范围，且申请是否符合法定要件需要行政机关继续审查，人民法院应当判决被告在指定期限内作出处理决定；原告申请事项属于被告职责范围，且其申请符合法定要件的，人民法院应当判决被告作出特定行政行为。

6、变更判决

变更判决是人民法院运用判决的形式，重新确定争议的行政法律关系，从而使被诉的行政处罚决定部分或者全部失去法律效力的判决。《行政诉讼法》第54条第1款（4）项规定：行政处罚显失公平的，可以判决变更。这就是说，人民法院判决变更具体行政行为，必须具备两个条件：一是具体行政行为系行政处罚行为，对非行政处罚的具体行政行为，人民法院不能直接变更；二是行政处罚有显失公正的情况。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第55条对诉讼不加重行政处罚作出了明确规定，旨在对法院判决变更处罚权加以必要的限制。

根据《行政许可法》第78条、第79条、第80条、第81条的规定，行政机关依法可以进行行政处罚的情形主要有以下方面：第一，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的；第二，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予的行政处罚；第三，被许可人有涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；超越行政许可范围进行活动的；向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的；法律、法规、规定的其他违法行为之一的，行政机关应当依法给予的行政处罚；第四，公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予的行政处罚。行政机关针对上述违法情形有权作出行政处罚，但是如果行政处罚显失公平的，在诉讼中人民法院可以判决变更。

在行政许可诉讼，除了行政处罚显失公平的，人民法院可以判决变更外，对于行政机关作出的许可行为，人民法院能否判决变更，从现有的法律规定看，没有法律依据。因此，在行政许可诉讼中，人民法院不能直接变更被告作出的许可行为或者许可事项。

（二）涉及多个审批环节的许可诉讼的裁判

由于行政许可的种类不同，决定着行政许可的环节多少不同。有的行政许可环节很少，仅需一个许可机关经审查，就可以作出许可决定；有的许可环节很多，需要几个机关进行审查，然后才能作出许可决定。

对于单一环节的许可，比如要求颁发营业执照，经工商行政管理部门审查后，认为符合法定条件的，就可以予以登记，颁发营业执照。对于单一环节的许可诉讼，法院裁判相对比较简单，按照上述六种裁判方式就可以作出裁判。

对于有多个环节的许可，比如颁发建设工程规划许可证，在颁证之前涉及其他一些行政机关的批准行为，比如环保部门、消防部门、绿化部门、人防部门等。当事人对规划行政主管部门颁发规划许可证的行为不服，向人民法院提起行政诉讼。如果其他行政主管机关的批准行为违法，致使规划许可行为违法，人民法院如何裁判的问题。这里主要包括两种情况：一种情况是如果当事人直接就其他行政主管机关批准行为不服而提起诉讼，法院可以就该批准行为进行审查并作出判决；如果当事人对规划行政主管部门颁发规划许可证行为不服提起诉讼，并且该规划许可行为违法是因颁证之前其他行政主管部门的批准行为违法导致的，此时法院如何裁判，在审判实践中主要有两种不同处理意见。一种意见认为人民法院可以中止该规划许可行为案件的审理，由当事人诉请法院对其他行政主管部门的批准行为作出裁判后，再恢复规划许可案件审理。另一种意见认为人民法院根据当事人的诉讼请求，经审查认为虽然其他批准行为违法，但是规划许可证本身没有违法，法院则判决驳回当事人诉讼请求或者确认被诉具体行政行为合法或者维持判决。然后由当事人对规划许可证颁证之前的批准行为进行诉讼，人民法院经审查，认为该批准行为违法，人民法院判决撤销该批准行为或者确认该批准行为违法。然后再由当事人诉请法院撤销该规划许可证或者确认该规划许可证违法，并责令采取相应的补救措施。笔者认为，这两种处理意见，都存在一定的合理之处，但也都不可避免地存在一定的不足。相比之下，第一种意见更符合诉讼经济原则和更有利于提高诉讼效率，第二种意见似乎更符合行政机关对申请事项进行形式审查的要求。因为作为行政许可机关对申请事项仅进行形式审查，如果经审查认为申请材料齐全、符合法定形式，就可以作出许可决定。法院在许可诉讼中，经审查认为许可机关已经履行了形式审查的职责，那么即使这些材料本身不合法，不真实，那么法院也只能判决驳回原告诉讼请求或者采用其他的裁判方式。因此，对于涉及多个审批环节的行政许可的诉讼裁判，人民法院原则上针对诉讼标的进行审查，同时在审查时还应该考虑行政许可机关的职责权限。总之，行政许可诉讼的裁判问题还存在一些疑难之处，需要在审判实践中加以研究，形成共识，从而使人民法院对行政许可案件的审理和裁判能够保持一致。

［1］程琥，法学博士，博士后，北京市高级人民法院法官。

［2］姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年10月版，第182页。

［3］乔晓阳主编：《中华人民共和国行政许可法释义》，中国物价出版社，2003年9月版，第56页。

［4］杨解君主编：《行政许可研究》，人民出版社，2001年12月版，第75－82页。

［5］张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第434－436页。

［6］萧泽晟、冯慧：《从行政许可之利弊看行政许可的发展走势》，载《法律评论》，2001年第1期，第86页。

［7］姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年10月版，第378页。

北京市高级人民法院程琥

《行政诉讼法》第十二条