广义上说，改制成本是在向市场经济体制转变过程中，企业为使资源配置和使用效率得到实质性的改进而引起的经济支付。由此出发，企业职工的身份转变、社会保障资金缺口的弥补以及偿还拖欠职工的债务等所发生的费用，都具有支付改制成本的性质，即职工改制成本。

(一)有偿解除劳动关系的补偿

企业按照《中华人民共和国劳动法》规定：给予(解除合同的职工)经济补偿。以割断职工与原企业的永久性就业关系，实现职工身份的转变，这在企业改制时，成为职工改制成本的一个部分。

关于国有企业职工经济补偿的政策依据，目前有三种：一是按照《国营企业实行劳动合同制暂行规定》及后来的有关解释规定的生活补助费;二是按照《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》(劳部发[1994]481号)，规定的经济补偿金;三是按照《国务院关于若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(国发[1994]59号)规定，破产企业职工自谋职业的一次性安置费。

(二)社会保障资金缺口的弥补

另一方面，在国有企业与职工之间，实际上存在着一种契约关系，即企业要求职工(特别是青壮年时期)努力工作，企业发给职工的工资，实际上是职工应得收入的一部分，另一部分则构成社会保障、住房以及其他福利收入，由企业在职工需要时(特别是年龄较大时)提供。然而，随着国有企业的经营状况使企业的履约能力下降，体制变迁使原有的履约方式不合时宜，这部分社会保障、住房和其他福利收入便形成了企业对职工的隐性负债。

目前，我国的社保制度主要实行社会统筹与个人帐户相结合的模式，但在具体操作时，现收的记入个人帐户的资金，同时就用作社会保障的支出，个人帐户中的资金只是帐面上的，实质上仍然是现收现付制。在这种情况下，被收购、兼并的企业把希望寄托在出资方，希望出资方在收购、兼并的同时，既解决部分职工的就业，也能负担解除劳动关系的社保经费欠债，实现隐性负债由企业向社会的转移，然而作为出资方，并不甘愿做支付这一部分改制成本的冤大头。

(三)偿还拖欠职工的债务

除经济补偿和社会保障资金缺口外，历史欠债也是企业职工改制成本的一个重要组成部分。这些债务包括拖欠职工的集资款、公积金、企业代收代管的职工费用以及企业向职工的借款等。实际上，不少国有企业到正式改制的时候，都无力偿还这些债务。