北京市中经律师事务所孟-凡胜
摘要:行政合同是与民事合同相对而言,它是当事人设立、变更、终止行政权利义务关系的协议。《国有土地使用权出让合同》属于行政合同,它是土地行政主管部门与相对人协商,对双方在土地行政管理中的权利、义务的约定。将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同,利于维护相对人的合法权利,也利于土地行政主管部门行使土地行政管理权。
对于《国有土地使用权出让合同》的性质,我国法律界认识不一。就理论界而言,民法学者认为其属于民事合同,行政法学者认为其属于行政合同。在审判实践中,以前法院将《国有土地使用权出让合同》大多作为民事案件来受理,依据是最高人民法院《民事案件案由规定(试行)》,该规定将土地使用权出让合同纠纷规定为第五个民事案由,属于房地产开发经营合同纠纷①。但是,最高人民法院在2004年1月关于规范行政案件案由的通知中,把行政合同列为行政行为之一。依据该通知,《国有土地使用权出让合同》纠纷的案由应当定为土地行政合同纠纷,应该属于行政诉讼范围了②。这使实践和理论的理解上就更加混乱了。笔者认为,《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同。本文拟就《国有土地使用权出让合同》的性质,谈以下三个问题:
1、行政合同的起源及与民事合同的区别;
2、《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同的理由;
3、将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同的意义。不对之处,敬请批评指正。
一行政合同的起源及与民事合同的区别
要讲行政合同的起源,就要先讲合同的起源。合同,又称为契约,英文称为“Contract”,法文称为“Contrat”或者“Pacte”,德文称为“Vertrag”或者“Kontrakt”。这些用语都是来源于罗马法的合同概念。罗马法中合同称为“Contracts”。根据罗马法,契约是指“得到法律承认的债的协议”③。从本质上说,契约是双方当事人的合意。双方当事人以发生、变更、担保或消灭某种法律关系为目的的协议,就叫契约。在罗马法上,不仅私法上有契约的概念,公法和国际法上也有这个概念。优帝《学说汇纂》就把协议(Conventio)分为国际协议、公法协议和私法协议三种。在私法上,则不仅债法中有契约的概念,而且物权、亲属和民法典上也有这个概念。例如物权的设定和转移、婚姻关系的成立、分析遗产的协议等,凡能发生私法效力的一切当事人的协议,就是契约④。从以上分析我们可以看出,合同的概念有广义、狭义等不同层次的区分,合同在不同的语境中有不同的具体含义。我们现在所说的合同,实际也有这种区分。《民法典》中的合同,是指当事人之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。《民法典》中的合同,是指平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议,但是不包括婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议。从以上比较,我们可以看出,以上两个合同的概念,外延是不同的,《民法典》中的合同概念要比《民法典》中合同的概念外延小。但是它们都限定为设立、变更、终止当事人之间的民事法律关系,属于民法上的合同,即民事合同。
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