摘要】行政赔偿先行处理程序是国家赔偿法以及相关司法解释确定的制度，其制度设计目的在于通过赔偿义务机关自行解决赔偿问题来达到便民、提高行政效率等目的。但在制度实际运行过程中，由于制度运行成本过高以及存在其他替代制度，行政赔偿先行处理程序并没有发挥应有的功能，却成为赔偿义务机关规避赔偿责任，延误申请人获得赔偿的工具。本文对于造成这种现象的原因进行了分析，并结合国家赔偿法的修改背景，提出了解决方案。

【关键词】行政赔偿先行处理程序;工具价值

【写作年份】2006年

【正文】

一、行政赔偿先行处理程序的制度构造

我国《国家赔偿法》第9条第2款规定：赔偿请求人应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(1997年4月29日)第4条第2款规定：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。

这些条文确立了国家赔偿中的先行处理(以下简称先行处理)，即在一般情况下，先行处理是指在行政赔偿请求人向人民法院单独提起行政赔偿诉讼之前，由赔偿义务机关对赔偿问题依法进行处理，如果赔偿义务机关的处理未解决争端，则行政赔偿请求人方可提起行政赔偿诉讼的行政程序。先行处理使众多的行政赔偿案件能够在行政程序中得到及时的解决，既体现了对行政机关行政行为的尊重，又迅速有效地保障了赔偿请求人及时获得赔偿救济的权利。与此同时，行政诉讼法以及相关司法解释也从不同角度对先行处理作出了规定。[1]

这个界定使得先行处理具备以下几个特点：第一，先行处理是在行政赔偿请求人单独提出行政赔偿诉讼之前所适用的行政程序。行政诉讼、行政赔偿诉讼尽管均归人民法院行政庭进行审理，但二者却是两种在性质上和审判程序上存在较大差异的不同种类的诉讼，行政诉讼是审查被诉具体行政行为是否合法的制度，行政赔偿诉讼制度是确认违法行政行为是否承担赔偿责任的诉讼制度。[2]国家赔偿法要求的仅仅是行政赔偿请求人单独提出行政赔偿诉讼之前必须先向行政赔偿义务机关提出先行处理;如果行政赔偿请求人在行政复议或者行政诉讼过程中一并提出行政赔偿诉讼请求，直接对违法性问题以及赔偿问题同时解决，就可以绕开行政赔偿义务机关对赔偿案件自行处理的前置程序，直接在行政复议和行政诉讼过程中一并解决具体行政行为的违法性问题以及赔偿问题，因此也就谈不上行政赔偿处理程序的先行问题;第二，先行处理主要解决的是赔偿问题，而不是具体行政行为的违法性问题。在国家赔偿法实施后的相当长一段时间内，将先行处理称为行政先行处理程序，笔者认为，这样的称谓需要加以澄清，否则会对正确理解先行处理形成一定障碍。根据国家赔偿法以及相关司法解释的规定，先行处理是在赔偿请求人单独提出行政赔偿诉讼之前必须经过的程序;而行政赔偿诉讼解决的仅仅是赔偿问题，而不是行政行为的违法性问题。正如学者所言：行政复议以及行政诉讼是解决具体行政行为违法性的关键程序，而行政赔偿诉讼程序以及先行处理是解决赔偿数额的关键程序。也就是说，先行的仅仅是行政行为的违法性被确认之后的赔偿程序，而不是违法性的行政先行处理，所以，将该程序称为先行处理较行政先行处理程序更加妥当。正是基于这种原因，我国的行政赔偿体制将违法行政行为的确认权分别赋予了不同的机关——行政复议机关、受诉人民法院、赔偿义务机关或者其他依法享有法定监督权的机关。第三，先行处理是行政程序，而不是司法程序。这也是各国之所以选择该程序作为前置程序的原因之一，不像司法程序那么严格、正式，可以基于行政权的运行采取较为宽松的解决方案，也正是基于行政程序的特点，先行处理可以采用和解等相对随意性比较大的方式结案;第四，在赔偿义务机关一并处理违法性及赔偿问题时，行政程序区分为行政机关对于违法性的确认以及行政机关对赔偿问题的确认。有学者认为：按照国家赔偿法第32条的规定，赔偿请求人申请国家赔偿应从行政行为被依法确认为违法开始。由于《国家赔偿法》并未对确认程序限定期限，如果请求人申请赔偿义务机关赔偿[3]，义务机关对确认拖延不决，那么申请国家赔偿的请求就无从开始，国家赔偿的时效也就缺乏实际意义了。[4]笔者认为，这里实际上涉及到对先行处理功能的理解上的差异，如前所述，先行处理仅仅解决行政赔偿问题，而不解决违法性问题;即使在一并向赔偿义务机关提出违法确认请求和赔偿请求的案件中，也存在一个确认程序和赔偿程序的区分，赔偿义务机关先解决行政行为的违法性问题，然后解决赔偿问题。[5]只不过由于具体行政行为的违法性确认机关和赔偿确认机关的混同，容易让人误以为确认程序是先行处理的一个组成部分。在上述问题中，如果赔偿义务机关对确认拖延不决，请求人可以通过行政复议或者行政诉讼途径对具体行政行为的违法性问题加以解决。第五，先行处理能够解决行政复议以及行政诉讼途径无法解决的行政事实行为的违法性确定问题。(对于该问题，稍后详述)