农村养老保障制度建设势在必行。在有限条件下政府除承担常规责任外，鉴于我国农村经济发展落后、农村人口众多加之地区之间经济发展不平衡的现状，还必须科学、合理地承担制度建设中的非常责任，即转制成本、利益协调、组织引导的责任，才能保证制度建设的顺利开展及健康、持续运行。

关键词：农村养老保障；政府责任；非常责任

一、问题的提出

进入20世纪90年代以来，我国农村养老问题日益突出。一方面，上世纪70年代推行的人口计划生育政策成效显著，也导致了当今及未来的中国面临巨大的人口老龄化压力，而且我国农村老龄化程度比城市更严重。由庞大的农村老龄人口构成的养老问题将是中国未来最棘手的社会问题之一。另一方面，20世纪80年代以前维系农村养老的家庭养老模式随着社会经济发展、家庭结构变迁、人口流动及养老观念变迁等，其保障功能日渐退化，农村养老保障制度的需求日益紧迫。

同时，我国建设农村养老保障制度各方面的条件并不完善。如我国农业经济整体水平不高导致农民缴费能力有限，地区经济发展不平衡，个别地方经济发展极其落后，制度主体———农民的观念跟不上，这些极大地制约了我国农村养老保障制度的建设。虽然我国于1991年6月正式制定并颁布了《县级农村养老保险基本方案》，但这一制度由于种种原因最终于2001年被叫停。之后农村养老保障制度一直处于探索中，中央及相关部委相继出台文件、法规表示了对这一制度的重视，但统一的、全国性的制度至今尚未出台。

笔者认为，建设农村养老保障制度首先要明确政府责任。目前情况下制度建设资源有限，作为公共利益代表者的政府不仅要承担常规责任，而且要承担“非常”责任，才能保证制度建设的顺利开展及以后的可持续发展。本文拟从政府承担非常责任的视角对我国农村养老保障制度建设中政府承担的责任进行探讨，以期对我国农村养老保障制度的建设有所裨益。

二、有限条件下之非常责任分析

综观各国社会保障制度的发展实践，政府主导是一重要规则。政府除了具有社会保障的制度设计、财政投入、运营监管等常规责任外，在不同国家特定时期政府还承担着“非常”责任，如德国统一后，由国家负担一笔资金，在东部地区建立了与西部地区接轨的社会保险制度，由国家来解决发展不平衡的地区之间的社会保障问题并承担一定成本。特殊时期的“非常”责任是政府进行社会管理的必要措施和手段。目前我国农村的养老保障建设就处于一个特殊时期，这决定了政府除了承担一般责任外，必须承担与时代背景相对应的特殊责任，以实现制度的运行及更高层次上的社会意义。

（一）承担更多的财政责任，即转轨成本，以扶持制度建设步入正轨

一般认为制度化养老保障的出现是由于工业发展到一定阶段，社会生产生活方式商品化，个人无法也无力抵御长达一生的时间中可能出现的各种风险，养老问题成为普遍性的社会问题时，国家为社会大众提供的一种准公共物品。关于建立农村养老保险制度的经济条件，不同的学者有不同的看法。多数学者认为，一个国家的社会养老保险制度覆盖于农民，都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。这时，国家综合实力增强，农民收入大大提高，农民人口相对一国人口总数已不占绝对多数。[1]就我国情况来说，我国在2001年时人均GDP已经超过了发达国家建立农村养老保险的平均水平，但就我国农业经济而言，大部分地区处于分散的粗放经营状态，且农业就业人口比例一直比较高，从2001年到2005年，我国农业就业人员比例平均为48.16%，农业在GDP中的比重2001到2005平均为13.8%，农业贡献率偏低，从2001年到2005年平均为5.36%.①我国农村经济整体落后的情况使得我国建设农村养老保障制度过程中面临困难，需要政府承担更多的责任。