2006年5月31日，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》(试行)和《协议出让国有土地使用权规范》(试行)，自8月1日起试行。两个《规范》针对土地市场化运作过程中出现的实际问题，从程序上、技术标准上和操作规范上对招拍挂和协议出让国有土地使用权行为进行了细化。有学者认为，这对规范操作行为、健全和完善经营性土地出让制度、更大程度上发挥市场配置土地资源的基础性作用等具有重大意义。然而，笔者认为，两个《规范》所规定的四种土地使用权出让方式同时存在即是问题，更无所谓对他们如何细化。

一、对我国土地使用权出让方式的立法回顾

1990年，国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第13条规定：“土地使用权出让可以采取下列方式：(一)协议;(二)招标;(三)拍卖。依照前款规定方式出让土地使用权具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”1994年，《中华人民共和国城市房地产管理法》第12条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式;没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。”

2000年，国土资源部发布了《关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》规定“在有形市场内公开交易的土地，凡属于经营性房地产项目和其他具有竞争性项目用地的交易，应采用招标、拍卖方式进行。其他用地类型应挂牌公告，规定期限内有多个申请者的，亦应采用招标、拍卖方式交易。”在这部法令中首次提出“挂牌”出让方式。

2002年，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，首次提出：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标，拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。”2003年，国土资源部发布了《协议出让国有土地使用权规定》，我国第一次用规章的形式为协议出让国有土地方式进行规范。

2006年，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》(试行)和《协议出让国有土地使用权规范》(试行)。

二、我国土地使用权的出让方式及其利弊分析

纵观以上规定，土地使用权出让方式可分为四种：协议、招标、拍卖、挂牌。在以上传统规定中，四种方式各有利弊，分析如下：