十八届三中全会提出的合并城乡社保制度终于在2014年春节后的第一个工作日破题。

2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险(下称“新农保”)和城镇居民社会养老保险(下称“城居保”，针对城市无业人员)，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

国务院认为，合并有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，而这正式城镇化的题中之意。

我国的社会养老保险分为5种：机关公务员、事业单位、城镇职工、城镇居民和新农保。由于标准相似，将新农保和城居保并轨相对容易，是统筹城乡养老制度最容易的突破口。

在受访人士看来，实现真正的全国统一仍然任重道远。

而城乡居民基本养老保险制度暴露出的问题也越来越大，一方面是保障水平低，参保人员缺乏缴费积极性，制度的可持续性存疑;另一方面是，由于地方财力的差异，导致了地区保障水平的重大差异。

此次合并，只是管理上的合并，并不是保障水平的统一，建立真正的城乡统一的社保制度仍然任重道远，其中资金是最大难题。

容易的突破口

“这两个制度都差不多，所以就选择合并他俩，其实是一个很简单的一个事情。”中国社科院世界社保研究中心秘书长房*泉向经济观察报表示。

相似之处体现在四个方面，首先都设立了个人账户，个人向账户里缴费，缴费公式也类似，其中新农保每人每年缴费从100元到500元不等，共有5档选择，城居保每人每年从100元到1000元有10档选择;第二，融资方式非常相似，账户养老金是由个人缴费形成，但统筹养老金主要是来自财政补贴，还有少量集体资助;第三，两种制度养老金发放公式也类似，都是到60岁，每人每月开始领取养老金，分为基础养老金和账户养老金;第四，两个制度的基金运营管理方式是一样的。

此次国务院常务会议的内容显示，合并之后，在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。

政府并没有增加额外的负担。“其实是管理上的合并，县里一个养老保险经办机构就可以把农村和城镇机构统一管起来，发放标准也好统一，基础养老金就55，地方财政好的地方就多发一点，像北京的话有430，个人缴费都是自愿行为，自己的钱发给自己。”房*泉说。

在中国社科院世界社保研究中心主任郑*文(微博)看来，这两个制度都带有救助性质，“不管你是否曾经缴费，到了年龄都可领取基础养老金。而保险制度就不同了，保险制度的核心技术是缴费与权益具有内在逻辑关系。”

2009年新农保推出，2011年城居保诞生，而截至目前，有15个省份建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

事实上，这两个制度早已经统一统计，“新农保现在4亿多人，到13年末和城居保加起来是4.97亿，城居保也就几千万人，从这两年开始，城居保就不做单独统计了。”房*泉说。

根据12月12日中国社会科学院发布《中国养老金发展报告2013》(下称“《报告》”)，2012年城乡居民基本养老保险参保人数达到了4.84亿人，比上一年新农保参保人数增长了48.18%。

在房*泉看来，将来大的方向是城镇职工和农村养老金制度的统一，也就是中央所说的全国统一的社会保障体系，但这两个制度又非常不一样，目前难以统一，“此次合并已经迈出了一步。”

常务会议要求，要整合资源，推动城乡居民基本养老保险制度与其他社会保障制度相衔接。优化财政支出结构，加大财政投入。

资金持续性难题

推行不到五年的时间，城乡居民基本养老保险制度的可持续性问题却逐渐成了关注的焦点，该制度的可持续性问题不同于城镇职工基本养老保险制度财务上的可持续性问题，而在于保障水平的偏低以及个人缴费积极性的普遍不高，新农保在某种程度上已经沦为每个月领取55元的救助制度。

而城乡居民基本养老保险基金收入增速的大幅下滑也印证了个人缴费积极性的低迷，“很多就只交最低档的100，实际上就是为领取那55。”

根据《报告》，2012年城乡居民基本养老基金收入1829.24亿元，比2011年新农保基金收入增长率瑞?71.01%，但增速下降了1005.67个百分点。

在房*泉看来，未来应该鼓励个人多缴纳，“现在关键是利率太低，县里经办机构将钱放在银行里，没有去运作，银行存款收益很低，如果投资运作了，进账利率比较高了，这样积极性就有了。”

此外，无论是基金收入、支出，还是基金累计结余，城乡居民基本养老保险都呈现出明显的地区差异。

像北京的基础养老金发放能达到每月430元，而很多地区仍是最低的55元。“富的地方稍微好一点，穷的地方就领55块的基础养老金，与年平均收入相比，替代率是百分之十几，起不到一个养老的作用。”房*泉说，“这是由地方条件决定了，目前也没法改变，目前的政策也允许这种差异性。”

根据《报告》中各省份城乡居民基本养老保险基金支出与领取人数的对比，经济观察报简单算出几个省份2012年人均养老金领取情况。

北京市2012年基金支出13.55亿，领取人数为27.12万，人均月领取养老金416元;广东省基金支出54.79亿，领取人数为727.23万，人均月领取养老金63元;陕西省基金支出32.91亿，领取人数383.54万，人均月领取养老金72元;甘肃省基金支出14.14亿，领取人数为252.41万，人均月领取养老金47元。

不过，整体而言，目前城乡居民社会养老保险待遇不高，城乡居民基本养老金月人均仅达到81元。

数据显示，城镇职工人均养老金年水平已达2.09万元，城乡居民基本养老金与之相差24倍之多。

城乡统一，仍然任重道远。