一、行政指导监督概述

行政指导是指：行政机关依职权或依相对人申请，作出的适用于特定相对人的，不依强制手段迫使相对人执行，以达到行政机关行政目的的非强制性行政行为。具有非强制性、行政性和能动性这三个法律特征。[1]

行政权力是国家权力的一种，有权力就要有监督，监督主体的具体类型包括：国家权力机关、司法机关(人民法院和人民检察院)、行政系统内部和其他社会主体四类。本文中所述的行政指导监督仅指人民法院对行政指导的监督，即行政诉讼对行政指导的监督。[2]

二、我国行政指导的现实缺陷

(1)行政指导被异化为行政命令的情形时有发生。行政指导虽然在形式上是以相对人的自由意志为条件，但实际上却往往以国家权力为后盾。其潜在的威慑性必然会对相对人产生一定程度的心理压力，对于行政指导行为具有事实上的强制力。

(2)不当或违法的行政指导侵犯了相对人的合法权益。在行政管理中，行政机关更易于掌握有关信息和资源，具有资源优势;同时享有国家赋予的各种权力，具有地位优势。而行政相对人则因信息不全、人员分散等原因，明显处于劣势地位。如果行政官员急功近利，在各方面准备不足的情况下进行行政导，或者以行政机关的优势地位向行政相对人施加压力;又或者是为了达到本机关和个人的私利，进行强迫命令、违法的行政指导，这些都会侵犯相对人的合法权益。

(3)追究责任途径匮乏。在实践中，由于行政指导的自由裁量权过于宽泛，责任不够明确、救济措施不完备等原因而使得赔偿责任往往流于形式，相对人难以得到有效的救济。人民法院一味强调行政指导不具有强制力而自然免责，使公民、法人及其他组织在合法权益遭受侵犯时由其自己承担行政机关的不当或违法行为造成的损失，是制度的缺陷和执法的不公。所以，应当允许行政相对人在因为遵循行政机关作出的行政指导而造成自身合法权益损害时提起行政诉讼。

(4)缺乏规范的程序。在实践中，由于缺乏必要的程序规制，既容易导致行政指导实施者无所适从，也会给暗箱操作提供机会。行政相对人也会因为程序的缺乏和不公丧失对政府的信任，这不利于行政管理目标的实现。[3]

解决上述缺陷的意义在于：首先，这是实现诚信原则、信赖保护原则的需要;其次，有效解决这些缺陷能够促进行政法基本目标的实现，行政法的基本目标就是保护公民的利益，这也是行政法的最终目标;最后，只有解决了行政指导存在的缺陷，才能使受到损害的利益得以修复。

三、对策

(一)我国将行政指导纳入行政诉讼受案范围的可行性

宪法关于行政指导的规定，当然包含着公民、法人及其他组织有权对不当和违法的行政指导提起行政诉讼;《行政诉讼法》关于受案范围的规定是列举式和概括式，行政指导未排除在外，实践中出现的不能就行政指导提起诉讼，不能归罪于此;行政指导是行政机关行使行政职权的行为，违法造成相对人损害的，应依据《国家赔偿法》进行赔偿;《中华人民共和国农业技术推广法》规定的民事责任其实应当是行政责任，推广先进的农业技术应作为行政指导的内容。这是以法律规定了具体的行政指导法律责任。我国的行政指导受社会政治条件的影响，在理论发展上尚处于初级阶段;在具体的司法实践中，也不能运用判例和非司法解释作为法院的判案依据。

(二)制定和修改相关法律制度

1.制定《行政程序法》。行政指导必须通过程序来运作，程序实际上是引导行政指导实现其价值目标的一条预设轨道。假如缺乏程序，行政指导就不可能正常运作，并可能成为行政主体滥用职权、肆意侵犯相对人合法权益的手段。要从程序约束的角度为正确实施行政指导行为作出必要的规定，提供法律依据。本人认为，行政程序法应当具体包括：对行政指导的内容进行听证，将行政指导方面的信息公开，告知相对人权利义务，行政指导必须以书面的形式作出(其中行政指导的书面形式还可以为行政指导的诉讼提供证据)，行政机关要对在实施行政指导的过程中可能出现的问题进行检查和评估，由实施行政指导的行政机关的上级机关对指导进行备案，以利于吸取经验教训等方面的内容。[4]

2.修改《行政诉讼法》。对我国《行政诉讼法》第11条第1款第8项作扩大解释，把与行政指导行为有关的人身权、财产权受损事实作为联系因素纳入诉讼范围;根据《行政诉讼法》第11条第2款规定的含义作出明确解释，制定单项法律、法规对行政指导行为的可诉性作出规定;通过法定修改程序，在《行政诉讼法》第11条增加1款作为第3款，规定在实施第1款所列的某些具体行政行为之前采取行政指导行为时，如果引起了权益受损的争议，或者能提出该指导行为具有实际强制力的证据，不服该行政指导行为的相对人也可提起诉讼;对最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第1条第2款第4项作扩大解释，把那些不当、违法的行政指导行为纳入诉讼范围。[5]

3.制定或修改其他有关法律法规。在《行政复议法》中明确规定行政指导行为不当或违法侵犯自己的合法权益的可以申请行政复议的案件类型;《国家赔偿法》应将行政指导违法侵权造成的损害规定为行政赔偿范围。建议制定专门的《行政指导法》，作为《行政程序法》的配套法律，对行政指导的定义、性质、地位与作用作出界定，对相关依据和目标作出规定，并严格限定其主体、对象、内容、方式、和程序，以及对行政指导的监督、责任、救济、赔偿等重要内容作出系统而明确的规定。

(三)法院积极履行监督职责。行政复议机关应当积极受理公民、法人及其他组织，在认为行政机关的行政指导行为不当和违法，侵害自己的合法权益而提起的行政复议案件，对复议结果不服的，根据司法最终原则，可提起行政诉讼。最高法院应当修改司法解释中有关行政指导案件的限制性规定，对受案范围作出积极解释，扩大受案范围。各级人民法院应当本着保护行政相对人的最大合法权益，不拘泥于成文法国家的成文法限制，借鉴判例法国家的典型个案，积极受理因行政指导侵权发生的行政诉讼案件。

(四)行政指导国家赔偿制度的完善。应当由国家财政划拨专款支持由不当或违法的行政指导造成的损害赔偿，并由专门的监察机构对款项的支付进行监督。如果行政指导本身的指导行为合法合理，而具体执行指导行为的行政公务人员因为自身素质的局限导致损害结果的产生，则由行政机关在对受损害相对人进行赔偿后，再对实施具体行为的行政公务人员进行追偿，或给以行政处分。