所谓的调解，是指在诉讼过程中，在法官的主持下，双方当事人自愿协商、互谅互让、达成协议、解决纠纷的活动。调解的最终目的是使当事人服判息诉，以此实现法律效果与社会效果的有机统一，从而改变法院强行判决后所形成的官了民不了的情况，不仅方便了当事人，同时也减少了诉讼的成本，提高了诉讼的效率。调解是我国民事诉讼、刑事自诉和行政赔偿诉讼中广泛运用的一项传统制度，享有东方经验的美誉。然而，我国《行政诉讼法》第50条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。随着法制的进步及完善，以及司法实践中出现的问题，行政诉讼中是否适用调解是当前理论界和实务界争论较大的一个问题。笔者尝试从理论及实践两方面对行政诉讼是否适用调解作一下探讨。

一、司法实践对理论的挑战

我国《民事诉讼法》第85条规定：人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。由于调解的本质特征是始终尊重当事人的意志，使当事人在自愿的前提下参加调解过程，在互相理解的基础上达成共识，从而使纠纷得到解决。因此，调解原则成了民事诉讼的基本原则，法官在诉讼中对民事争议进行调解成为人民法院解纷止争的主要方式。理论界从民法角度出发认为，一切调解的基础都以相关的当事人拥有实体权利为前提，不存在实体处分权，也就不存在调解，因为只有在当事人相互放弃某些权利，或是一方当事人主动放弃某些权利的情况下，才有可能进行调解，无权利放弃即无调解。这个结论，显然对行政诉讼适用调解极为不利。因为民事案件双方当事人的地位是平等的，调整他们之间争议的原则也是平等的。而人民法院审理的行政案件，一方当事人是行政机关，另一方当事人是受行政机关管理的公民、法人或其他组织，他们之间的法律关系（行政法律关系）是不平等的，调整他们之间的争议，就不能适用平等的原则。对于行政机关来说，行政权是国家权力，不存在实体上的处分权，法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量法人人民法院）