一、抽象行政行为的概念

抽象行政行为，是指行政机关针对不特定的对象，制定、发布能反复适用的行政规范性文件的行为。时下，抽象行政行为已成为各国政府进行行政管理的一项重要手段。长期以来，由于立法上一直将大部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国尚未建立起监督抽象行政行为的有效机制。抽象行政行为作为具体行政行为的依据和指导，一旦违法造成的损害后果要比具体行政行为更严重，影响面更广更深。因此，从体制机制上加强对抽象行政行为的监督，促进行政机关依法行政，是建设社会主义法治国家的必然要求。

抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术概念。带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。

抽象行政行为可以从动态和静态两方面进行考察分析。

从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。

二、抽象行政行为的适用

行政规则是抽象行政行为的活动结果。行政法规、部门规章、地方政府规章和有普遍约束力的行政决定命令，构成行政规则体系。行政规则的适用，是指上述行政规则在适用中的相互关系及其处理原则。作为一项重要原则，行政法规、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而做的特别规定除外。

1、同一机关制定的行政法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

2、新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

3、行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

4、地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：

（1）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

（2）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。