社会保障制度是在政府的管理之下，以国家为主体，依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或者永久性失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，用以保障居民的最基本的生活需要。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。社会保障体系是否完善已经成为社会文明进步的重要标志之一。

德国的社会保障制度与社会法院

（一）德国的社会保障制度

社会法，即社会保障法，是保障劳动者和老人、失业者、丧失劳动能力的人，以及其他需要扶助的人的权益的法律规范的总称，主要包括社会保险法和社会救济法。这种社会保障法律制度也是规范市场经济的一种很重要的法律。社会法属于公法性质，其目的在于从社会整体利益出发，按照社会公平的原则，以法律保护在市场经济下经济实力微弱者的社会群体，维护社会安定，保障市场健康发展。

联邦德国劳动与社会部长罗伯特布吕姆说：自由和社会保障是同胞姊妹。因为没有社会保障，人就如同没有个人自由一样，没有安全感，人们需要二者以完善生活。社会保障意味着消除困境，提供自由。而自由的个性发展反过来又是社会保障的前提，是建立高功效的社会保障体系的基石。二者互为条件。经济与社会福利政策之间的关系同样如此。好的经济政策是社会福利待遇的基础。好的社会福利政策又是社会、经济稳定的前提。〔4〕因此，在德国，国家很重视社会法的立法。德国是世界上建立社会保障福利制度比较早的国家。通常认为，以1881年威廉一世颁布建立社会保障和社会救济制度的皇帝诏书为标志，从俾斯麦制订社会保险法实施开始，已有100多年的历史，现今已形成了一个比较完备的社会保障体系，即社会法体系。社会保障及其福利体系不是上帝的恩赐，而是工人运动斗争的产物。按德国劳动法社会法专家汉欧力的说法，它的建立实际上是对当时欧洲迅猛工业化进程中激烈的社会民主运动的回答。随着历史的发展，这一制度也逐步完善、细化并得以与社会、经济变迁相适应。〔5〕

在德国，社会保障涉及三个方面的内容，即社会保险、社会照顾和社会救助。每一方面都有大量的法律、法规予以配套。为了统一立法，增加法律的透明度，从70年代初开始，德国即开始一部社会法典的编纂工作，但因工程复杂巨大，至今也未完成。社会保障的程序，最终依赖于国家的经济实力。在德国建国之初，用于社会保障的支出占社会生产总值的比例明显低于20％，1990年至今已达30％多，1994年用于社会保障的支出总计为1764．6亿马克，占联邦预算的36．8％。

社会保险是社会保障制度的基本内容之一。医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险和护理保险已成为当今德国社会保险的五大支柱。其中的护理保险，据德国专家介绍，它是一种新出现的社会保险分支，其目的在于保障老年人及伤残人员出现需要护理的情况后依法享有受护理的权利。

1医疗保险德国国民中约90％参加了法定医疗保险。法定医疗保险的待遇，包括疾病预防和治疗、休养康复及支付疾病津贴等等。办理医疗保险的机构全德共有1000余家医疗保险协会。参加此类保险的主要有雇员、退休人员、失业人员、大学生及农业经营主和艺术工作者，等等。保险资金主要来源于缴纳的保险费。目前费率为13．2％，以每个雇员的毛收入为基数计算，雇主、雇员双方各承担一半。保险费与投保人的经济能力直接挂钩，与年龄、性别及健康状况无关。德国的法定医疗保险模式与中国不同，它不设立个人帐户，也不采用社会统筹与个人帐户相结合的方法。按照德国人的理解和评述，中国的模式抑或造成有病不医，最后越病越重，不得不投入大量的医疗费用，以至造成医疗费用上涨的局面，抑或使投保人无病求医，小病大养，浪费帐户资金，最后同样导致医疗费用上涨的状况。

2养老保险法定养老保险、企业补充养老保险和私人养老保险（即个人投保的商业保险）为德国养老保险的三大支柱。法定养老保险适用面最广，全国约80％的就业人员参加了此类养老保险。法定养老保险的待遇，包括一般的年老养老金，还包括职业康复待遇，以及职业能力或就业能力丧失养老金、遗嘱养老金等。目前德国每年财政预算支出用于社会保险为1000亿马克还要多，其中用于养老保险即占670亿马克，这比用于医疗保险的费用要多得多。参加法定养老保险的主要是处于依附地位的从业人员和其他一些应予以保护的特殊群众，如残疾人、学徒、手工业者以及艺术工作者。保险资金的来源有两个：一是被保险人缴纳的费用；二是国家补贴。前者是主要的。缴费是以雇员的毛收入为计量基数，目前的费率为18．6％，由雇主、雇员各承担一半。国家补贴约占每年法定养老保险金总支出的五分之一。缴费与补贴均采用现收现付的办法。投保45年后领取的养老金相当于在职职工收入的约70％。据德国专家估评，从趋势看，比例还在逐年提高。但由于人口的不断增多，很难维持现有的比例。目前德国正在争论的问题是是否把比例由70％压缩到64％（目前净工资支出为2080亿马克）。工人养老保险与职员养老保险分属不同机构负责。负责工人养老保险的机构，全德有23家，所辖工人人数为1120余万，而负责职员养老保险的只有一家。两者的区别在于，参加保险的，前者是体力劳动者，后者是脑力劳动者。据德国专家介绍，是不是将两者合二为一也是当前讨论的一个热点问题，因为两者适用的法律都是一样的，而且都属联邦养老保险协会，都是一种咨询机构。还有一个讨论的热点是退休年龄是否提高的问题，因为70年代一个劳动力养活40人，而现在要养活57人，但如果提高退休年龄又会带来新的矛盾。因为现在德国的失业率本来就比较高，退休年龄提高，劳动力的容量有限，这就会给解决失业问题带来新的困难。全德23个工人养老保险机构，即工人养老保险局，基本上是按地区设立的，但根据需要有的州设有两个局，有的局又跨两个州。全德的职员保险机构只设一个，即设于柏林的职员保险局，它在各个州设有480个办事处。养老保险局是一种自治性质的管理机构，它不是行政部门，不隶属于任何一级政府的行政管理机关，当然根据法律，国家对保险局的工作负有监督的义务。这种监督只是一种法律监督，即监督保险机构的管理行为是否与法律及有关法规相一致。

据威斯特法伦工人养老保险局介绍，该局工作人员有2300人，其主要职责有：一是负责发放养老保险金；二是负责提供康复措施等事宜；三是负责提供法律咨询。所谓提供康复措施，是指为那些尚未达到退休年龄而继续劳动又有困难的人提供恢复劳动能力的康复性的服务，以使他们能恢复劳动能力，继续就业。具体包括：

（1）医疗康复，如办医院，为病者治疗，使其恢复劳动能力；

（2）职业康复，如为腿脚有毛病的人提供康复补贴购车，给雇主提供补贴，以帮助其安置残疾人，举办培训中心进行职业培训等。通过采取这些康复措施，使劳动者按时退休，充分就业，以减少保险费用的支出。由于养老保险涉及的法律关系甚为复杂，实践中的问题非常多，从司法实践来看，不仅涉及本领域众多的法律，还涉及到相关部门的许多法律、法规，因此，为养老保险者提供法律咨询服务也是养老保险局的一项重要任务。社会养老保险局既然是一个自治性的机构，参加养老保险当然对有关事项就都有发言权，都可以参加管理。它由代表大会和理事会组成。后者实际上是前者的执行机构。代表大会的代表60名，由雇主、雇员选举产生，每六年选举一次，由雇主、雇员各选出代表30名。理事会由代表大选举产生。

3工伤保险法定工伤保险是指雇主的责任保险。参加法定工伤保险的占全德人口的一半左右。具体包括工人、职员，以及其他一些应予以保护的人员。负责工伤保险的机构为工伤保险协会，其任务是除了负责工伤事故预防和企业内部的劳动保护外，还负责向工伤受伤雇员及其亲属或遗属发放工伤补助及其他一些待遇。工伤保险基金全部由雇主缴纳的保险费所构成。工伤保险制度的实施，减轻了企业支付高额赔偿的重负，且为雇员消除工伤带来的严重后果提供了足够的安全保障。

4失业保险减少失业和失业带来的后果是维护社会稳定与和谐，促进经济发展的需要。目前联邦德国失业人口高达400多万人，而社会秩序基本稳定，经济仍保持发展的水平，这与其失业保险的完善不无关系。失业保险待遇主要是发放失业期间的工资性替补补贴，即发放失业保险金和支付有关职业培训费用。此外，还包括支付旨在维护和创造就业岗位措施的费用，支付开展职业介绍和职业咨询以及帮助残疾人就业等费用。失业保险在德国由联邦德国政府的劳工局具体经办，各州和地方由设立的州劳工局及地方劳工局负责。失业保险基金来源于雇主和雇员缴纳的保险费（费率双方各为3．5％），联邦政府也负责提供一定的补助。

5护理保险护理保险是德国一种新的社会保险制度，1995年初才开始实施。这种保险主要是针对年老、病弱者而设立的，以保证他们在需要护理的情况下所享有的权利。过去对老年人和病弱者主要是依靠家庭护理。护理保险制度的建立，标志着家庭式护理已向社会化护理转变，这对减轻公民的自我负担起着重要的作用。

除社会保险外，在德国，社会照顾和社会救济也是社会保障制度的重要内容。社会照顾，又称社会补偿，主要是指公民遭受健康损害时由国家提供补偿的社会保障制度。这种健康损害是因公民为国家和社会履行自愿或非自愿性的身体健康冒险性义务，如因战争致残、预防接种而致健康损害。这种补偿由国家税款支付。这种社会补偿对象并非一般的人身危险，而是对一些特殊危险引起的损害进行社会平衡，对这种情况下的社会保险是不可能，也不应进行干预的。社会救济，是指给那些既无力自救又不能从第三方获得帮助的生活困难者提供的一种生活补助。对需要社会救济者，国家为他们提供保持最低的生活水平的补助。救济待遇可以是一次性的，也可以是多次性的，可以是货币，也可以是实物。社会救济属于社会救助的重要组成部分，其资金也来源于国家税收。社会救济只有当其他公、私性质的救助不存在或不发生作用时才能予以提供。此外，在德国近些年来还开拓了一个新的社会保障领域，称为社会促进，所需费用由国家税款开支，主要用于发放就业教育、培训补助金，如为无能力承担有关教育、培训费用的学生提供申领此种补助金的平等机会。

（二）社会法院的性质及其组织设置

在德国，国家非常重视对社会法的实施，非常重视对这种实施进行监督，并使这种监督规范化、法制化。加强社会法的司法就是使监督规范化、法制化的重要体现。为此，1953年9月颁布了《社会法院法》，其中对社会法院的特殊审判权和组织机构等作了专门规定。按照法律规定，在德国设立专事社会法司法的社会法院，其任务是专门负责涉及社会保险、社会福利和其他有关社会保障方面的争议案件的审理。社会法院是特殊的行政法院性质，属于公法范畴。社会法院也随着《社会法院法》的颁布施行，从行政法院体系中分离出来而成为一种独立的专门法院体系。

按照法律规定，联邦德国的社会法院分设三级，即：

1、基层社会法院。全德共设基层社会法院86个，他们各自负责本辖区内社会保障方面的争议案件的审理。基层社会法院的各个专业法庭由一名职业法官和两名名誉法官组成。

2、州社会法院。全德共设州社会法院16个，即每个州都设有一个州社会法院。州社会法院负责对不服基层社会法院裁判的上诉案件的审理，因此也称上诉社会法院。州社会法院所属的各个专业法庭由三名职业法官（其中一名为首席法官）和两名名誉法官组成。

3、联邦社会法院。它是德国处理社会保障方面的争议案件的最高审判机关，全德只设一个，地点亦在卡塞尔。联邦社会法院负责对有关社会保障争议案件的复审，因之，又称为复审社会法院。在一定的意义上讲，它纯粹是审判监督机关。这种复审，虽是根据当事人的申诉进行，但它是一种法律审，即只对原裁判在适用法律方面是否有误进行复查审理，不负责对事实认定方面的复查，其结果只能是撤销原裁判并将案件发回州社会法院重审。在复审程序中，当事人必须委托诉讼代理人代理诉讼活动。雇员一方，既可以委托律师，也可以委托工会的法律顾问代理诉讼。这与初审、上诉审明显不同，初审、上诉审程序中，当事人既可委托代理人代理诉讼，也可以自己亲自出庭诉讼。据德国司法人员介绍，实践中，复审案件数大概占上诉案件数的1／10。联邦社会法院所属专业法庭由三名职业法官和两名名誉法官所组成。如果遇有特殊案件，可组成大法庭审理。大法庭由联邦社会法院首席法官、6名职业法官、4名名誉法官组成。全德社会法院系统的职业法官约有1000名，其中，联邦社会法院有职业法官47名，名誉法官110名，下属专业法庭14个，另有工作人员200人。

州社会法院的职业法官由各州的司法部长任命，实行终身任职制。联邦社会法院的职业法官由联邦法官选举委员会选举产生，并同样实行终身制。法官选举委员会由各州的16名司法部长和联邦议会派出的16名成员组成。名誉法官由各州政府或受委托的机构根据提名聘用，聘用期为4年。提名名单是由工会、雇主协会、医疗保险机构医生联合会、医疗保险机构和残疾人协会根据各名誉法官所从事的审判业务领域而确定。

（三）对社会争议纠纷的处理及程序

据德国社会法院的法官介绍，1996年全德社会法院审结了各类有关社会保障方面的争议案件近240000件，其中基层社会法院审结200000余件，属于养老保险方面的争议约45000件，占审结总数的19％；州社会法院审结上诉案件23000件，主要涉及失业保险、养老保险方面的争议。联邦社会法院审结案件2000余件。

由于社会法属于公法性质，社会法院本质上为行政法司法机关。因此，社会法院审理社会保障方面的争议案件与上述劳动法院审理劳资纠纷案件不同，它在程序上具有以下主要特点：

第一，由社会法院审理的有关社会保障方面的争议案件的诉讼主体与劳动法院审理的劳资纠纷案件明显不同。劳资纠纷案件的诉讼主体为雇员与雇主、工会与雇主协会、企业委员会与雇主；而社会法方面的争议案件的诉讼主体既可以是自然人和私法或公法范围内的法人，也可以是具有法定资格的社会团体，如工会、雇主协会、社会保险经办机构等，其中一方是特定的，即必须是社会保险机构。

第二，根据《社会法院法》的规定，当事人提起有关社会保障方面争议的诉讼必须以有关社会保险机构作出过处理决定，并经过复议程序为前提。也就是说，当事人在有关保险机构作出处理决定后，对决定不服的，可以在接到行政决定书之日起一个月之内向有关部门申请复议，如果当事人对复议结果仍然不服，一方方可向社会法院起诉。如在德国，失业保险工作由劳工部门主管，劳工部门设有失业保险待遇处和失业保险争议复议处。如果当事人对劳工部门保险待遇处的行政决定不服，则可向该部门的失业保险争议复议处申请复议。当事人对该复议结果仍不服，才可以向社会法院提起诉讼。据德国亚琛劳工局介绍，经复议后仍不服起诉到社会法院后经法院审理，劳工局败诉的约占30％。又据威斯特法伦工人养老社会保险局的介绍，1996年该保险局复议委员会共复议16262件争议，其中当事人不服诉讼到法院的2397件，占复议总数的14．7％。法院审理后，保险局胜诉1654件，占69％，被保险人胜诉的239件，占10％，各有部分胜诉的504件，占21％。这种复议程序类似我国行政纠纷中的行政复议制度。对这种复议前置程序的作用，德国联邦法院院长武尔芬评论说，它可以使社会法院免于处理不必要的诉讼，这种过滤作用是很有意义的。

第三，由于社会保障方面争议案件和社会法院的公法性质，决定了审理此类案件在证据收集上与其他行政法院审理行政案件一样，采取官方调查、取证的原则。因此，《社会法院法》规定，以官方身份，调查取证，弄清事实，是社会法院的法定义务。按照规定，当此类争议起诉到社会法院后，法院要主动对案件事实进行调查，包括询问有关人员，查阅有关档案资料，即使当事人未提及的事实，如果法院认为有必要弄清楚的，也可以主动行进调查。

第四，在结案方式上，与劳动法院审理劳资也有所不同。劳动法院审理劳资纠纷案件的结案方式主要有调解、判决、撤诉等三种方式。而经社会法院审结的有关社会保障争议案件的结案方式则有以下几种：1、判决结案；2、调解结案；3、认可结案；

4、撤诉结案，等等。所谓认可，是指被告对原告的诉讼请求予以承认，从而使纠纷终结。被告认可是相对于原告撤拆的一种结案方式。判决结案方式与后几种结案方式的主要不同之处在于，判决是由法官作出的，后几种方式乃由当事人自己作出处理。据德国法官介绍，此类案件以判决结案的是少数，绝大多数是以调解、认可、撤诉等方式结案的。

《中华人民共和国社会保险法》第七条国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。

县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。