必须尽快解决个人账户空账的历史拖欠，同时要通过完善个人账户制度防止新的空账产生。全国人大财经委副主任委员乌日图日前对《财经》记者表示，养老保险个人账户改革已经迎来了最好的政策时点。

如何填补全国养老保险个人账户数以万亿元的空账，并从制度上彻底杜绝新的空账产生，是十二五期间能否实现养老保险全国统筹的关键

必须尽快解决个人账户空账的历史拖欠，同时要通过完善个人账户制度防止新的空账产生。全国人大财经委副主任委员乌日图日前对《财经》记者表示，养老保险个人账户改革已经迎来了最好的政策时点。

由全国人大常委会在10月底审议通过的《社会保险法》和在这之前公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中都明确规定，要逐步实现基本养老保险全国统筹。

现行养老保险基金由社会统筹基金和个人账户基金组成，企业和个人分别按职工本人上年工资总额的20％和8％缴纳保险费，并分别纳入社会统筹基金和个人账户基金。

然而，由于养老保险制度的变迁以及各级政府长期的挪用，使得本来是参保人个人财产的个人账户，有90％以上的资金长期处于空账运行的状态。就连全国实施养老保险个人账户做实试点的13个省，空账规模亦已达1.6万亿元。

全国人大财经委在今年下半年完成了关于社会保障问题专题调研报告，这份报告是全国人大对十二五规划纲要编制工作的正式建议，目前已经交给国务院。报告建议十二五时期在社会保障制度的建设中，应以个人账户制度为重点，完善城镇职工养老保险制度。还要进一步明确政府责任，加大财政社会保障投入，以实现社会保障制度的全覆盖。

作为上述调研负责人之一的乌日图，在其前不久完成的题为做实养老个人账户完善制度模式的研究的课题中进一步建议，国务院有关部门应该下决心，果断、尽快地完成中央提出的做实个人账户和基础养老金实行全国统筹的任务。

不过乌日图也坦承这项工作的难度，从2000年到现在已经十年了，我们真正做实个人账户的金额只有1000多亿元。而现在每年个人账户的空账加速度远远超过十年做实的账户额。

巨额空账黑洞

养老保险个人账户的巨额空账黑洞，主要源于转型期所付出的改革成本。

中国社会养老保险的制度模式经历了社会统筹社会统筹和个人账户相结合（下称统账结合）社会统筹和个人账户分立（下称统账分立）三个阶段。

从1986年起国务院要求在全国以县市为统筹单位建立现收现付的养老保险社会统筹制度。同年开始推行的劳动合同制规定，国营企业劳动合同制职工要按照本人工资的3％缴纳养老保险费。这一规定开创了中国个人缴纳社会保险费的先例，也可以看做是个人账户制度的雏形。

但这一阶段的个人缴费更多地是体现一种义务，也是为了解决养老保险基金不足的问题，所以将个人缴费纳入统筹基金实行互济。

1991年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》和次年颁布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》都明确提出，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。自此，养老保险制度模式开始由现收现付制向部分积累制过渡。此后，在1997年《国发26号》文件实施后，中国开始建立养老金个人账户。

乌日图解释说，这一新的制度模式虽然在理论上综合了现收现付和积累制两种制度模式的优点，但在实际操作上存在巨额的制度转轨成本，即要在保障当期退休人员养老金足额发放的同时，还要另筹一笔钱为在职的职工积累个人账户资金。

但由于没有新的资金来源，统筹部分的养老基金不足以支付当期应当发放的养老金，各地不可避免地出现了将个人账户基金的一部分或全部用于当期退休人员的养老金发放，导致了个人账户的空账。

进入21世纪，基本养老保险制度模式由过去的统账结合变为事实上的统账分立。这是中国社会养老保险的制度模式的第三阶段。

为应对未来人口老龄化的压力，解决社会养老保险个人账户的空账问题，国务院决定从2000年末开始相继选择辽宁等省开展做实个人账户的试点。

2005年国务院在总结东三省试点经验的基础上发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，要求各地逐步做实个人账户。

按照文件规定，企业缴费不再划入个人账户，个人账户完全由个人缴纳本人工资的8％构成。社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理，社会统筹基金不能占用个人账户基金。

截至2009年底，全国有13个省市不同程度地做实了个人账户，其中辽宁省是惟一在中央财政的大力支持下按照8％全额做实了个人账户的省份，吉林省和黑龙江省是按照5％做实个人账户，其余10个省市都只是按照3％做实了个人账户。

这13个省份共做实个人账户基金1570亿元，仅占到目前个人账户累计记账额17609亿元的8.9％，空账的金额仍高达16039.4亿元。

面对超过90％的空账率，乌日图表示，空账问题的严重性并不仅仅是现有的资金缺口，还有空账的规模在继续大幅度地增加，如2009年的个人账户空账额比上年新增了2484.7亿元。

目前的空账仅涉及城镇企业基本养老保险已参保的2亿多职工，如果考虑到现行制度扩面，以及机关事业单位养老保险制度改革、退役转业军人等和现行制度的衔接，按照视同缴费年限需要填补的个人账户，资金缺口将会更大。这是让乌日图更为担心的问题。