自我国《行政复议法》施行以来，尤其是2007年8月1日施行的《行政复议法实施条例》，增加了调解结案方式，规定了驳回行政复议申请的决定类型，确立了行政复议不利变更禁止原则等重要内容，我国的行政复议制度逐步得到发展。但我国行政复议制度的一些缺陷也开始显现，如不及时从观念上更新，并从制度上加以完善，将会严重影响这一制度功能的发挥。

一、制度缺陷成因分析

行政复议制度存在的缺陷，主要有以下几个方面：

(一)行政复议范围较狭窄，难以全面保护行政相对人的合法权益。

从现行《行政复议法》对行政复议范围的规定来看，我们可以明显看到行政复议范围并不全面。随着改革的深入，如涉及城市建设、环境保护、移民安置、国企改革等复杂的行政争议已大量增加，涉及受教育权、劳动权、选举权等新型的行政争议不断出现，等等。因此，亟待拓展我国的行政复议范围。

(二)混合的行政复议管辖体制影响了行政复议的公正和权威。

现有的行政复议管辖体制是一种以条块结合为主，以条条管辖和原机关管辖等为辅的混合管辖体制。这种体制在行政复议实践中存在很大缺陷：一是省级以下实行垂直领导的行政机关，当事人申请复议，当地政府不予受理，增加申请人的成本，不方便群众，加上垂直部门有共同的利益，即有利害关系，应该回避，反而要其上级进行复议，难免存在不公正。二是对海关、金融、国税、外汇管理和国家安全部门具体行政行为不服申请复议，从当事人的角度来说，不便民;从政府角度来说，不利于政府对其所属工作部门的行政执法情况进行及时、全面的了解和监督，使行政复议的内部监督功能大打折扣;从权力运行上说，条条管辖制度复议导致行政复议权更加分散，机构多头设置。三是对国务院部门或省级政府的具体行政行为不服而向该部门申请复议，违反任何人不能成为自己案件的法官的自然公正的法律原则，是对行政复议公正性的极度忽视。

(三)行政复议程序的缺陷，难保公正和效率。

1.行政复议程序原则上都是书面审理，缺乏公开性，难以充分听取双方当事人的意见，给当事人以暗箱操作之嫌。

2.行政复议程序对申请人的举证没有时限要求，证据失权不明确，导致申请人在行政复议时没有提交证据，在法院进行诉讼时才向法院提交，造成证据不固定，浪费行政资源和司法资源，行政争议时间延长，行政复议决定不稳定。

3.行政复议程序没有质证、辩论等具体规定，复议机关难以充分听取当事人双方对案件的意见。

(四)行政复议审查体制，影响行政复议功能发挥。

我国行政复议法规定县级以上地方各级人民政府的行政复议实行审决分离的工作程序，政府法制办公室作为专门办案机构，享有对行政复议案件进行具体审查的权力，但对案件的处理只有建议权，没有最终决定权，政府对具体案件不了解，享有作出行政复议的权力，但又不负责具体案件审查工作，这样，不能充分发挥政府法制工作机构的应有职责和权威，降低了行政复议工作效率。

二、行政复议制度改革建议

行政复议制度的缺陷导致行政复议机制的失灵，致使信访、申诉、街头抗争等急剧膨胀，对社会稳定也会间接造成不利影响，故改革行政复议制度势在必行。

(一)拓展行政复议的范围。

我们应采取一般概括主义的方式规定，除其他法律有特殊规定之外，对于行政机关作出的各种行为(包括不作为)，当事人均可以申请复议。确定当事人对行政机关的大多数行为均可以申请行政复议的原则，同时，以列举的方式明确不适用本法的行政复议的例外事项。另外，将抽象行政行为纳入复议范围，有利行政复议制度发挥更大的作用。因为抽象行政行为比具体行政行为适用的对象更多，范围更广，一旦违法必将造成更大的危害，所以对抽象行政行为的监督应当是层级监督的重要内容。

(二)设置专门的行政复议委员会。

政府法制机构的职能主要是当好同级政府的参谋、助手和法律顾问，因此，办理行政复议案件难免不受上下级行政机关影响，有偏私之嫌。完善我国行政复议制度，最为迫切的切入点是改变行政复议审查不独立的现实状况。没有相对统一和独立的行政复议机构，必然导致行政复议机构形同虚设，功能难以发挥。因此，在县级以上各级政府统一设置专司行政复议职能机关――行政复议委员会，赋予其独立主体地位和法律人格，以自己的名义受理，审理和裁判行政复议案件，将现有的各级行政机关的复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使。

(三)改革行政复议管辖制度。

行政复议的管辖不仅是作为监督行政机关或行政行为的管辖制度，更重要的是作为公民，法人或其他组织救济和权利保护制度中的管辖制度。首先取消选择管辖。原来属于选择管辖的事项改由上级政府专门的行政复议委员会管辖。其次，取消自我管辖，对国务院部门或省级政府的具体行政行为不服的，向国务院设置的专门行政复议委员会申请复议。再次，在实行条条管辖的领域引入独立的行政裁判制度(如税务、知识产权、金融等)。

(四)行政复议程序要多元化，可操作性强。

为确保行政复议制度在效率上的优势，行政复议程序的设计应呈现出多元化和操作性强的特征。

1.在普通行政领域，应采取公开审理为原则，书面审理为例外的做法。

2.设计一套准司法的程序，便于当事人举证、质证、辩论等表达请求，听取双方的意见，做到程序公正。

3.在特殊专业领域实行行政裁判所制度，并实行各具特色的行政复议程序。

4.建立健全一套行政调解制度。