黄某某父母是在光山县紫水街道办事处马湾村民组村民，住居在自建的宅基地房内里，其妹妹已结婚出嫁，妹妹的户口没有迁出。2004年3月到，黄某某和其妹分别向所在的村组提出建房申请，要求在本村所属的荒地上兴建房屋，并分别与2004年的10月份和11月份获得批准，取得农村村民建房审批单，申请建房用地批准后，因经济困难等原因，黄某某及其妹一直未予建房，后将其土地分别给其他4户村民建房，收取转让费65000元。县国土资源管理局认定黄某某未经依法批准，将其姊妹们和自己建房的土地分别给其他9户村民建房，土地转让收入由收取处分。属以营利为目的，未经批准，擅自转让集体土地，严重扰乱土地管理秩序行为，遂对其作出：

1、没收黄某某非法转让集体土地的违法所得65000元;

2、对黄某某处以违法所得罚款5000元的行政处罚决定。

黄某某不服县国土局作出的行政处罚决定，向市国土局提出行政复议申请，市国土局受理后，黄某某又以和县国土局协商和解为由自愿撤回行政复议申请，所以市国土局又作出行政复议终止决定书。现黄某某又向法院提起行政诉讼。

【分歧】

针对本案能否受理出现了两种不同的意见：

1、本案不可以受理;本案是有关土地所有权的案件，适用行政复议前置原则，黄某某虽经过复议，但复议结果没有对实体作出处理，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十八条第二款申请人能够证明撤回行政复议申请违背真实意思表示的除外的规定，黄某某可以以撤回申请违背真实意思表示为由申请市国土局重新受理复议申请，对实体进行处理，作出维持或变更原具体行政决定后，黄某某若再不服，即可向法院起诉。

2、本案可以受理;本案属不服行政处罚的案件，不需要复议前置，黄某某申请了复议，复议机关也作出了复议决定，黄某某在诉讼期限内向法院起诉，应予受理。

【评析】

笔者赞同第二种观点，理由为：

1、《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关作出的关于确定土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中县国土局对黄某某的处罚决定书中并没有确定土地所有权或使用权，而是对黄某某非法转让土地违法行为的处罚，所以根据上述规定，本案不需要复议前置，黄某某既可以申请复议也可以直接向人民法院起诉。

2、行政复议决定有二种结果：1、决定种类：维持决定;限期履行决定;撤销、变更或者确认违法决定。2、撤回复议申请：经复议机关同意，制发终止审查决定书。本案黄某某某接到县国土局的行政处罚决定书后，在规定的期限内向市国土局提出了复议，后因其他原因黄某某某撤回了复议申请，市国土局作出了行政复议终止决定书，应当认定复议机关对复议结果作出了决定，属于行政复议决定结果的第二种情形，可见行政复议决定并不需要一定对实体进行处理，所以第一种以复议机关没有对实体进行处理为由认黄某某某应重新提起复议申请的观点是错误的，片面地强调了行政复议前置原则，在行政诉讼中，针对特殊的行政处罚决定规定了复议前置原则，但在个案当中应该根据案件的具体情况区别对待。