禁止不利变更原则是指行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。

禁止不利变更原则的适用情形如下：

1、受处罚的相对人申请行政复议时，复议机关不得将原处罚决定变更为对该申请人更为不利的决定，包括不能加长拘留期限或提高罚款数额，不能将处罚种类由一种变更为几种或由较轻的变更为较重的处罚种类；

2、对于同案中共同违法而被行政处罚的相对人中，只有部分被处罚人申请行政复议的，行政复议机关应当对原行政机关所作的具体行政行为进行全面审查，一并处理；

3、对于原处罚决定为数个违法行为的合并处理，复议机关在审理时，确需变更原处罚决定的，也应当贯彻适用不利变更禁止原则；

4、对于事实清楚，证据确凿、充分，但原处理机关的行政处罚决定畸轻的案件，一般应维持原行政处罚决定，不能直接变更加重对复议申请人的处罚，也不得以事实不清或证据不足为由撤销原处罚决定，重新作出加重的处罚决定；

5、对于原处理机关处罚决定严重影响社会公益和他人合法权益的情形，复议机关应适用行政应急性原则予以撤销或变更，此为“禁止不利变更”原则的例外。

法律依据：《行政复议法实施条例》第五十一条

行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。

行政复议禁止不利变更原则的法理依据

行政复议机关在复议过程中，能否作出对申请人不利变更的变更，我国的《行政复议法》并没有作出规定。在《条例》制定之前，只有在2001年全国人大法工委就行政复议机关能否加重申请人处罚问题给国家环保总局的答复意见中，［2］首次体现了行政复议禁止不利变更的精神。为在行政复议中真正引人不利变更原则，国务院在2005年9月26日的《条例》（征求意见稿）的总则中就明确规定行政复议不得加重对申请人的处罚或法律责任。［3］由于行政行为种类的复杂性，单是不得加重处罚不能涵盖所有可被复议的行政行为，不得不改为更为抽象的表述—不利变更。又因为《条例》的制定必须以《行政复议法》为根据，所以，最初的草稿中将禁止不利变更原则硬与有错必纠原则规定在一起。但这两个原则很容易产生冲突：如果坚持有错必纠，就不能顾及纠错结果对当事人利益造成增加还是减少；而行政复议禁止不利变更原则的立法本意则是要让复议这个救济机制在发挥作用的过程中，不能让复议申请人在经过一番复议后，获得更加不利的后果，否则复议申请人则不敢申请复议，复议的救济作用也将无法发挥。基于这两个原则适用起来难以协调，故取消了有错必纠原则，只强调行政复议禁止不利变更原则。至于该原则的位置，若将其放在《条例》的总则中就显得过于突出，并且该原则仅仅是对行政复议决定的指导性原则，加之对行政复议禁止不利变更原则内容本身不明确、不具体，可能引起争议的顾忌，因此建议低调处理，将行政复议禁止不利变更原则精简后放在行政复议决定一章。［4］最终出台的《条例》在第四章行政复议决定第51条对其作出规定。

支持这一原则的引入必须深和探究其背后支撑的法理依据，这样才能找到这项制度或原则的支撑点、生长点。否则，离开其生长点来引入禁止不利变更原则就显得缺乏根基，易造成对该原则的机械运用，也必然会在实践中产生偏差，甚至难以得到认同和推广。关于行政复议禁止不利变更原则的法理依据，学者有以下几种论述：

（一）申请权保护说［5］

宪法第41条规定：公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于他们的违法失职行为，有申诉、控告或者检举的权利，行政复议申请权作为陈述申辩权的一种，是一项重要的公民基本权利。现代社会强调人权保障，尊重其主体地位，这种权利体现在行政复议制度中就是公民的复议申请权，是公民作为法律上的主体所必需具备的一项权利。这种主体地位使其在面对国家作出的不利决定，有权进行申诉和抗辩，充分、自由地表达自己的主张和请求。在国家裁量权不断增加的今天，如果只要求公民无条件服从国家权力，而不赋予任何陈述和申辩的权利，则不仅不能有效抵御国家权力的恣意妄为，更为严重的是他们自身将成为国家权力的支配对象，成为客体，无尊严可言。但要实现这一权利，须有相应的保障措施，行政复议中引入禁止不利变更原则就为复议申请人有效地行使复议申请权提供了保障，保障了行政复议申请人不因申辩而获得比原先更不利的结果，有效地消除复议申请人的顾虑，使之敢于大胆陈述申请理由。如果行政相对人申请复议后，行政复议机关可以作出对其更为不利的复议决定，面对国家机关的权力优势，行政复议相对人行使复议申请权的勇气和信心就荡然无存，那么，宪法所规定的陈述申辩权就没有在具体法律制度中得到落实。

（二）立法政策的考量—国家权力对权利的谦抑

立法政策考量说认为该原则来源于刑法中关于设置刑罚的规定。立法机关只有在没有其他替代惩罚的时候才规定是犯罪，司法机关在适用刑罚的时候，也是抑制不必要的重刑主义。这就是国家权力对公民权利的谦抑，是对公民的权利或者人权的保障，为了使公民更自由、幸福的生活，国家对个人应保持一定的宽容和谦抑。这种谦抑不仅适用于刑罚当中，还应适用于其他国家对公民进行制裁和资源分配的领域中。［6］国家权力对公民权利的谦抑不仅可以体现保障人权的宪法原则，而且这也是国家对自己的错误负责的谨慎表现。由于被申请人和复议机关都是代表国家，被申请人作出错误的行政行为的责任本应由国家承担，但如果允许复议机关对其加以修正，而给相对人造成了不利后果，这相当于把被申请人的错误责任转嫁到了复议申请人的身上。这从表面上的确容易让人怀疑：这是对行政相对人不服从原来行政行为的惩罚。虽然，有时公民不得不服从国家的行为，但是与被迫的服从相比，公民对国家的行为的尊重和认同更重要。因此，处于掌握公共资源和暴力机器的绝对优势地位的国家，对处在弱势地位的公民权利给予一种包容，以获得公民的尊重。因为温和的法律能使一个民族的生活方式具有人性；政府的精神会在公民中间得到尊重。［7］所以，尽管禁止不利变更原则有时可能与追求实体真实相违背，甚至与形式上的依法行政原则相背离，但其代表了更高的价值要求—人权保障，也代表了国家应当具有的谦抑美德。

除上述观点外，还有学者［8］认为，禁止不利变更原则乃是基于对相对人的信赖保护。该观点认为，行政复议首先是一种应申请的行政行为，它跟行政诉讼一样实行的是不告不理，行政复议的价值是通过行政复议申请人的申请而得以发挥。其次，基于应申请行政行为的本质，即满足或者授予相对人某种利益的行政行为，［9］因此，行政复议是一种授益性的行政行为。既然行政复议行为是授益行政行为，自然就应排除对申请人不利的变更决定。正是基于行政复议行为是一种授益的行政行为，行政相对人相信即使自己的申诉利益不成立，最不利的后果只能是行政复议机关对自己的请求不予认可，而不可能带来比申请复议前更不利的结果，这也是行政复议申请人所期待的可能性。行政复议禁止不利变更原则就是对这一信赖和期待的保护而生。

但笔者认为信赖保护的观点存在一个悖论。信赖保护原则必须具备的要件包括：信赖基础（外观的行政行为）；信赖表现（公民有信赖的行为）；信赖值得保护（此信赖利益合法）。若禁止不利变更原则是基于信赖保护原则而存在，则必然产生一个疑问，即信赖的基础何在？从上述观点看，在行政复议中的信赖基础就是被告作出的行政行为，但相对人之所以提出行政复议申请，正是为了推翻此一作为信赖的基础，为何能够再让相对人在同一复议程序中，因为信赖其希望推翻的行政行为，而使得相对人享受信赖的效果—即禁止不利变更原则的适用。因此，复议程序中不存有所谓的申请人对行政行为的信赖表现，否则，申请人就不会提出复议申请。