雇主是什么？用人单位又称承包组织，是指作为企业所有权代表参与承包活动的一方。在合同管理活动中，发包方是发包行为的主体。总的来说，它处于积极和有利的地位。它可以控制企业承包的基本经营目标，进而控制承包人，最终对承包的实施效果产生重大影响。因此，缔约方或缔约组织的成立是决定承包经营成败的首要因素，也是企业承包经营的第一步。多年来，我国以计划经济为主的经济管理体制在全国大部分地区形成了自上而下的行业管理体制。在不同的行业，自上而下都有司、厅、局等行政部门。从承包实践的角度看，这些行政管理部门组织业主作为企业业主代表的做法较为普遍。行政部门组织承包的具体方式是由企业所在地的企业行政主管部门组成承包工作领导小组，负责具体组织承包工作。确定管辖范围内哪些企业实行承包经营，采取何种承包形式，评估企业资产，制定发包方案，确定承包底数或者投标底价，核实企业的承包目标，选择承包人；最后，作为企业业主代表，与承包人签订合同，并向承包人颁发经营许可证。

这种由企业管理部门组成的发包方在当今的合同经营实践中较为普遍，主要是因为它相对简单，容易形成发包方，可以与我国多年形成的经济管理体制相衔接。其次，因为行政部门熟悉企业的经营和财务状况，掌握企业生产技术的专业知识和业务，了解企业的特点和市场情况，所以有发言权，便于承包企业和承包后对企业进行有效监督检查。然而，这种由企业管理部门组成的用人单位，却深受传统体制和传统管理理念的影响。因此，在承包经营实践中，很难以法人的身份出现，与承包人处于真正平等的地位。双方地位的实际不平等将使合同不仅具有一定的经济效果，而且具有一定的行政效果，这可能会加强而不是削弱行政干预。另外，发包人的构成往往使合同工作受到部门利益的干扰，导致合同目标和合同标的以保障部门利益的实现为重点，而忽视了对整体利益实现的保障，这使得合同工作在一定程度上趋于倾斜，不能真正发挥合同管理责任制的作用。在承包经营实践中，由政府有关部门共同组成发包人的做法也屡见不鲜。这样，由一级政府负责人牵头，组成由经委、计委、财政、税务、劳动人事、审计、物价等部门以及企业主管部门参加的发展小组。团队完成后，可以在企业站点中工作。也可以是派人进入企业，然后进行一系列与承包经营有关的工作。但最终，企业主管部门通常会代表发包人与承包人签订合同，并向承包人颁发作业许可证。

这种由政府相关部门组成的发包方，不再单纯代表某个部门的利益，避免了在承包过程中向行政部门利益倾斜的现象，有利于克服我国经济部门分割的长期弊端。此外，如果用人单位代表业主与企业签订合同，政府机构向企业分配任务的现象可能会减少和消失。有利于所有权和经营权的分离，有利于减少政府机构对企业的直接行政干预，有利于保证发包的公平合理，有利于协调政府有关部门在承包工作中的关系，打破政府、各部门、各系统各自为政、多管齐下的传统，同时也有利于解决企业经营活动中的相关问题，保证企业合法经营活动的顺利进行。然而，到目前为止，雇主的构成是松散和临时的。发包人往往在完成一项发包工作后返回原政府机关。这样，承包组织就不能完全脱离各部门、各事业单位的利益。因此，当承包组织通过承包来规范企业的权力和职能，明确责任和利益时，各部门、事业单位的代表很有可能为本部门的利益提出要求或安排本部门的工作给企业。如果更多的部门直接派人参与发包，所有的部门都代表自己的利益来决定合同和承包商的选择，那么合同中的指标可能会有上升的趋势，合同将成为一种新的行政手段，而政企不分的老路又将重蹈覆辙，经营者的自主权将面临再次丧失的危险。此外。发包人的这种临时性，也可能影响合同执行过程的监督和合同期间发包人责任的履行。另外，发包人在发包过程中的行为主体与签订合同时的行为主体并不完全一致。前者由政府负责人领导，行为主体由政府相关机构代表组成，后者往往只是政府主管企业的部门。这样，一旦合同失效，就可能导致双方责任不清的情况。因此，解决用人单位的暂时性问题是今后一个不可忽视的关键问题。企业的最高权力机构作为发包人，在目前的承包实践中很少见到。因为这种方式的前提条件之一是企业拥有最高权力，比如董事会、理事会等，这在我国企业中是很少见的。这样，业主的工作程序大致是：由企业最高权力机构指定评估小组进入企业进行资产评估，计算出投标底价，然后组织有关专家成立评标委员会，负责承包商的评估和选择。最后，由企业最高权力机构向承包人出具委托书，签订合同，进行法律公证，并在合同期内行使检查监督权。

雇主的构成与上述两种雇主的最大区别在于，前两种雇主的行为主体是政府，承包商是企业或企业经营者，雇主的主体是企业，即，企业的最高权力（或决策）机构或企业法人权力的直接继承人，承包人是企业经营者，由发包人选定并确认是一个好主意。这种用人单位可以直接代表企业，从根本上保证企业管理的自主性。在此基础上，通过合同建立的合同关系，将使承包人有明确稳定的管理权，保证所有权和经营权的分离，保证企业行政指挥的权威性和效率。

在承包管理实践中，仍有一些企业的承包合同由最高权力机关职工代表大会负责，或者通过内部民意调查选定承包人。泰斯