［基本案情］

夏某曾于1995年承包邻村青坑村的采石场，因承包期间多次与青坑村村民和村委会发生矛盾，双方中途解约。2000年6月，青坑村改选村委会，夏某欲再次承包，遂与青坑村的村委会主任李某等村委会商议，由夏某在青坑村的堂叔叔郑某出面，以郑某的名义承包采石场后，由夏某实际承包经营和缴纳承包款。2002年7月，李某在未经村委会议讨论通过的情况下，以村委会的名义与郑某签订了承包协议，将采石场发包给郑某，承包期为10年，年承包款为8万元。签订协议以后，夏某遂即投入大量资金和劳力对采石场进行开发和经营。2003年4月，青坑村村民在村委会公布财务状况时发现了村委会将采石场发包给郑某以及实际由夏某承包的情况以后，认为村委会的发包未经村民会讨论同意且承包款过低，故以村委会、郑某及夏某为被告，向法院提起诉讼，请求认定村委会与郑某所签订的承包协议无效，要求郑某和夏某共同返还采石场并赔偿损失2万元。

［分歧意见］

关于本案中村委会与村民郑某所签订的承包协议是否有效，出现了几种分歧意见：

第一种观点认为，村委会与郑某所签订的承包协议，违反了农村土地承包法、村民委员会组织法以及土地管理法中关于民主议定原则的强制性规定，依法应认定为无效。

第二种观点认为，上述发包行为发生在农村土地承包法实施之前，因而不应适用该法，而最高人民法院在《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》）中已经明确规定，农村土地承包协议违反村民委员会组织法和土地管理法所确定的民主议定原则的，如果承包人已经实际作了大量的投入或者协议签订时间超过一年的，对于认定协议无效的请求不应支持。因此，应驳回认定承包合同无效的请求，并按照实际情况对承包对价作适当调整。

第三种观点认为，民法典是普通法，其基本原则以及关于合同效力的规定，一般适用于所有的合同关系中，除非有特别法的支持，否则司法解释不应做出不同于普通法律规范的解释。因此，虽然上述承包行为发生在农村土地承包法实施之前，但本案中村委会在发包过程中与承包人存在明显的恶意串通，因而不适用最高人民法院的《规定（试行）》，而应使用民法典关于“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效”的规定，确认承包协议无效。

第四种观点认为，村民委员会是农村农民集体的代表机构，其在未经村民集体同意的情况下擅自将土地发包，是超越权限订立合同的情形，应参照使用民法典第五百零四条“法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的合同，除相对人应当知道其超越权限的以外，该代表行为有效”的规定，视本案中承包人的知情程度来认定协议是否有效。

违反法定民主议定原则的土地承包合同效力认定

违反民主议定原则的土地承包合同并非必然无效。一方面，法律、行政法规的强制性规定对合同效力的影响，明确表现为禁止性规定。《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律都没有将违反民主议定原则对农村土地承包合同的效力影响设定为一种明确禁止性的法律规范形式，由此可以认为，土地承包方案未经村民会议或村民代表会议多数成员或村民代表同意的，只得出不符合民主议定原则的法律后果，并不必然得出土地承包合同无效的结论。但依照前述《若干规定》第二十五条第一款的规定，违反民主议定原则，越权发包的土地承包合同为无效合同。同时该条第二款对发包方所属的半数以上村民请求法院确认土地承包合同无效的权利作了限制，在土地承包合同签订程序虽存在违反民主议原则越权发包会导致土地承包合同无效的情形。

有两种特殊情形阻却了对该土地承包合同无效的认定：

1、告诉请确认土地承包合同无效有时间限制，须自承包合同签订之日起一年内提出；

2、告诉请确认土地承包合同无效虽未超过一年的时间限制，但受承包方已实际做了大量投入的行为限制。

根据现有的法律对民主议定原则不影响土地承包合同效力的立法设计，以及上述司法解释的“但书”规定，有学者主张将土地承包合同违反民主议定原则的法律后果设定为一种效力待定状态，而不是绝对无效状态，会更符合法理和法律。笔者赞同这一观点。