1．1概念

本文所称违法建设，主要是指未依法取得建设工程规划许可证进行建设，或者虽然取得了建设工程规划许可证，但没有严格按照规定的内容进行建设。

1．2违法建设概念的历史演变

城市管理行政执法实践中，违法建设的概念内涵一直含糊不清，与相关类似概念时常混为一谈，如“违章建筑”“违法建筑”等等。因为违法建设将面临着行政处罚，考量着城市管理部门如何应用国家公权力保护公民私人合法权益和维护公共利益。由于违法建设概念内涵不清和使用上的不规范，已经成为拆迁纠纷群众上访和激化社会矛盾的重要因素之一。

根据立法的先后顺序及实践中称谓的演变，笔者对违法建设概念的历史演变进行了梳理，主要经历了三个不同的历史阶段。

一是违章建筑阶段，国务院于1984年1月颁布施行的《城市规划条例》第五十条第二款，这是在行政法规中首次出现“违章建筑”一词；

二是违法建筑阶段，《中华人民共和国城市规划法》于1990年4月1日起施行，第四十条出现了“违法建筑”的措辞，虽然在立法上使用了违法建筑，但在城市管理行政执法实务界还是习惯性使用“违章建筑”。比如，国务院1991年制定的《城市房屋拆迁管理条例》中仍使用违章建筑，2001年对其进行修订时还使用违章建筑；

三是违法建设阶段，现行《中华人民共和国城乡规划法》中使用了“违法建设”这一概念。

现行《中华人民共和国城乡规划法》规定，制定和实施城乡规划必须遵循法定的程序和内容，同时，还要兼顾社会的公共利益。由此可见，违法建设在违反城乡规划的同时，还侵害了社会公共利益，必将承担法律上的不利后果，这就是该法第六十四条所规定的法律责任。

该法第64条规定了2种违法建设情形：一是没有依法取得建设工程规划许可证而擅自进行违法建设的行为，二是未按照建设工程规划许可证规定内容进行建设的行为，这一概括语言简洁明了，可以作为“违法建设”概念。这样不仅维护了《城乡规划法》的权威性与统一性，还消除了违法建设概念混用现象。

1．3违法建设的实质

违法建设可以从静态和动态两个方面进行实质上凝练。静态的违法建设，主要强调了违法建筑物（含构筑物），注重了违法建设的结果；动态的违法建设，主要注重了违法建设的行为。前者强调结果，后者更多的强调行为过程。

违法建设的主体是具有行为能力的建设单位或个人，主观上存在着一定的过错，客观上实施了未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容进行建设的行为，客观方面违反了《城乡规划法》等法律法规的规定，在程序上或者实体上违法，且具有一定的社会危害性，应当依照城乡规划相关法律法规追究其法律责任。

对违法建设的规划管理与拆迁问题

《城市规划法》规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政管理部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。《条例》规定，拆除违章建筑不予补偿。

违章建筑属于必须拆除的建筑。因此，在实施拆迁时，对必须拆除的违章建筑，不予补偿。但对经过规划部门处罚且补办手续后允许保留的，则应按合法建筑给以予补偿。《行政处罚法》规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。鉴于这种情况，城市规划行政主管部门应加大对违法建筑的查处力度，绝对不能使违法建设合法化。另处，还应正确运用对违法建设的行政处罚，不能仅对违法建设罚款了事。如果对其罚款，就说明规划部门允许其存在，那么就应该补办规划手续使其合法化。所以，规划部门要正确掌握行政处罚的尺度，否则，必将产生极大的混乱，增加拆迁成本，增加拆迁难度，影响建设项目的顺利进行，也影响社会大局的稳定。