当前，我国地方政府债务总体规模较大，地方政府债务风险积累并逐步暴露，已经引起了党中央国务院的高度重视，并启动了对地方政府债务的限额管理。8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。其中2015年地方政府债务限额锁定16万亿元，预计债务率为86%。此次获批议案明确将债务率不超过100%作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。

我国地方债的产生和增长，与地方政府事权大与财权小的体制性因素有关，也深受宏观经济政策选择、地方政府官员执政理念的影响，最终导致借债的地方政府越来越多，负债规模越来越大，矛盾和问题也日益突出。

为此，中央政府果断采取措施。启动地方政府债务余额限额管理仅仅是解决地方政府债务风险的第一步，同时还需要一些配套措施的出台。应在此基础上，探索地方债定价市场化、创新地方政府融资方式，构建地方政府债务管理长效机制。

多重因素导致地方债务产生和增长

我国地方政府债务由来已久。1979年有了地方债务，但只是在全国8个县区举债。1981年，恢复国债发行，开始通过国债转贷、中央代地方政府发行债券等方式解决地方财力不足问题。20世纪90年代以后，随着地方经济的发展，借债的地方政府越来越多，负债规模越来越大，矛盾和问题也日益突出。其中有四个主要原因促使地方政府发债。

首先，事权大与财权小的矛盾日益突出是地方债产生和增长的根本原因。

1994年分税制改革解决了中央财政危机，在中央适当集中财力的基础上，实行转移支付制度。随着地方经济的发展，地方政府事权大财权小的矛盾日益突出，土地财政、地方债成为地方政府重要的资金来源。

其次，权衡稳增长与防风险是地方债产生和增长的客观原因。

在2006年以前，地方政府投资项目建设通过银政合作的模式直接向银行借贷。被叫停后，地方政府转而采取迂回战术，按照银行的要求注入各类资产组建地方融资平台（国有企业），以这些企业的名义通过资产抵押进行融资。2008年国际金融危机之后，中央政府政策一直在稳增长和防风险之间权衡，地方债经历了从自然缓慢出现到井喷式发展——从债务风险暴露到政府严格管控风险——从高压管控到逐渐放松管制三个阶段。现在，在经济下行压力下中央政府不得不适当放宽限制。

再次，道德风险和逆向选择是地方债产生和增长的主观原因。

中国地方政府债务存在较为突出的预算软约束问题。由于地方政府换届过于频繁，一些官员为了政绩就会产生短期行为，在推动本地区基础设施建设和生产性项目时就会倾向于尽可能多地向银行借款，往往不考虑还本付息问题，不利于地方经济的可持续性发展。此外，他们认为投资于基础设施或者工业项目是为了民众，一旦还债压力过大就向中央政府呼吁，可能形成倒逼机制影响中央政府的政策选择。

最后，部分或有债务转成了直接债务是地方债增长的直接原因。

从公布的数据来看，政府兜底的债务规模从2013年半年末的10.89万亿元上升到15.4万亿元，增长41.4%。一些地方政府在上次债务审计时，将部分地方政府债务统计成或有债务，随着时间的推移，这部分债务显现为直接债务。当然，地方政府可能在2013年债务审计时，隐瞒了部分债务，未纳入统计，在2014年的债务甄别中，这些债务被纳入统计，导致债务规模的攀升。另外，财政部也允许地方政府在建项目继续融资，避免烂尾，也在一定程度上增加债务规模。

仍需防范风险构建长效机制

地方政府债务余额限额管理积极意义显著，但仅仅是解决地方政府债务风险的第一步，同时还需要一些配套措施的出台。应在此基础上，探索地方债定价市场化、创新地方政府融资方式，构建地方政府债务管理长效机制。

一是出台债务余额限额管理的配套措施。

债务余额限额管理发挥作用还有待于地方政府的其他配套措施出台，包括全面全口径统计政府债务规模，在人事任免、政绩考核中将债务管理作为重要指标，尽快编制形成综合财务报告等措施。

二是地方债定价市场化。

中金固定收益研究报告指出，近期公开发行的地方政府债，一般都比国债高10至15基点，尽管离合理的20至40基点溢价还有一定差距，但已经有所改善。地方债价格的适当提高会吸引银行理财及银行以外的投资者的投资到地方债上。收益票据模式运作相对时间较短，主要用于解决一个大项目（或一个县多个项目的组合）的融资问题，费用成本可能高于基金模式（主要以发行时的市场价格为参照标准）。

三是采取伪PPP模式扩大地方政府融资渠道。

分为基金模式和收益票据模式。基金模式为基金管理公司、地方政府股权投资引导基金及商业银行共同出资，可以解决多个项目的融资问题，费用成本较低，但是操作时间可能较长。项目收益票据模式被视为中国银行间市场交易商协会在银行间债市推出的类市政债，将填补准公益无确定现金流项目在银行间市场融资的空白，运作相对时间较短，主要用于解决一个大项目的融资问题，费用成本可能高于基金模式（主要以发行时的市场价格为参照标准）。

地方债务风险整体可控

虽然地方政府债务规模有可能进一步增长，但对比其他高债务率国家，我国的债务总量在安全区间内，同时我国正在采取债务置换、债务余额限额管理等措施加强对地方债的管理，有理由认为地方债务风险可控。

国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90%至150%。总体来看，中国的政府债务，风险是可控的，因为债务率水平还是比较低的。比如说中央政府的债务不到GDP的20%，地方政府债务中70%以上是投资性的、有回报的。并且现在正规范地方债务的发行，开正门、堵后门。

从未来来看，今年债务置换总规模扩大至3.2万亿元，地方债总计发行3.8万亿元，未来4个月月均发行规模依然有5000亿元左右。中国地方债在2013年末至2014年间出现显著增长后，通过一系列举措控制高杠杆、加强金融监管以及促进更可持续的收入来源，将降低融资成本，减少由债务带来的风险。在2015年可能会进一步增长，但整体可控。

（原标题：地方债或增长但风险整体可控）