一、农村空心化之宅基地使用权的流转

由于大批农村人口进城务工或经商，在城里已购买商品房而举家搬迁，不会再回农村长期定居，使得很多乡村地区出现了‘空心村’现象，农村大量的住房和宅基地闲置、荒废或灭失。

在这种村落整体荒芜的情形下，探讨宅基地使用权已无多大意义。需要关注的是，村落仍然“繁荣”，而其中，有些家庭因各种因素，例如孩子升学、参军后不再在农村居住和生活，女儿外嫁、老人离世等都有可能造成部分农民的宅基地荒芜，尤其是有些当事人并没有将老宅转让，宅基地应依法由村集体收回。集体收回的宅基地可以按照以往的程序继续转批给其他的村民，如此，可实现宅基地使用权的“流转”，当然，宅基地收归集体所有亦有不同情况，一种情形为宅基地的彻底荒芜，亦为权利主体的消灭，当事人死亡且无继承人的，住宅及地基一并收归集体所有;

另一种情形是住宅尚在，但权利人已经彻底市民化，再无可能回乡居住，权利人亦未转让，村集体可以按照当地合理价格回购住宅及宅基地。

当然，如果有的当事人将老宅老院转让给其他村民，此等转让过去未予禁止，今天亦应保护。

二、新农村建设中的宅基地使用权保障

新农村建设是国家推动农村经济社会发展的重要举措，涉及经济、社会、文化等各领域，新农村建设过程中有些地方片面地理解为农民居住条件的整齐划一，存在这样的认识:

把房子盖的漂亮一些就是新农村建设。

事实上，真正意义上的新农村建设绝对不止于“硬件“建设，亦包括“软件”建设。对于基础条件较好、人口相对集中且有一定规模的农村，进行整体规划、整体布局，在不损害农民既有利益的基础上，通过新农村建设，实现水、电、气等的集中供给、排污和垃圾的集中清理，如果可能的情形下对于农民住宅进行整体的规划、设计与建设，将大大推进中国农村的现代化进程。

但是，任何事情总有其两面性，例如有些地方在新农村建设中，强行占用农民宅基地，甚至强拆农民住宅，之后统一盖楼并强迫农民搬迁，也就是所谓的“赶农民上楼”。“赶农民上楼”一般采取的是“以宅基地换房”的形式进行，即农民将自己的宅院交出，按照一定比例换取相应面积的楼房。“‘宅基地换房’的做法，最早可追溯至

2005年的天津市华明镇。2008年前后，浙江省嘉兴市也做了大范围的自发试点。此后，各地纷纷前往两地‘取经’。北京、广东、江苏、安徽、湖南、河南、河北、云南等地也逐步效仿。”笔者认为，“宅基地换房”与“赶农民上楼”存在一定的差异，前者有可能是合理并无违法现象;

后者则需要谨慎为之，毕竟强迫农民上楼，既违背了农民意愿，亦侵犯了其相应的财产权。农民是否能够以“宅基地换房”而“上楼”，取决于当地的经济社会发展水平。如果当地已经产业化、市场化，农民不再以传统农业(

包括林业、牧业或渔业)

为生，而是以现代产业为主的产业社会，农民住楼房不影响其生产和生活，“上楼”生活更能提升生活品质。虽然有宅有院的生活相对惬意，但是，宅院占地面积较大，对于土地稀缺的发达地区而言，集中建房相对更为科学。“从浙江嘉兴和天津试点看，政府在推进‘宅基地换房’时非常小心，不仅强调农民的自愿，置换时的利益计算也比较充分地运用了协商和谈判机制。但有一些地方，政府以‘宅基地换房’为名，采取搞运动的办法，强制农民集中上楼，搞‘大拆大建’，已引起各方高度关注。”

由此，新农村建设中的“宅基地换房”是否合理，是否合法，当以尊重农民的意愿且符合当地经济社会发展实际为前提。

宅基地使用权之权利保障当以考量农民权益和社会发展之综合要素后而动，不宜采取过激行动或“一刀切”式的新农村建设。

三、城郊农民宅基地使用权保障

城市近郊区农民宅基地使用权的权利保障，应当以当地城市规划为背景，如城市规划已将农村土地，包括承包地、宅基地等都划入城市规划范围，那么，当地政府应当统筹城乡建设，对上述土地、所有权及使用权实行统一的国有化，国有化过程中对于农民的安置补偿等皆列入政府统一的补偿、安置计划等。既克服有些当事人闹中取利，又防止社会拆迁导致部分农民忍气吞声、权益受损。如城市近郊区农村尚未列入城市规划，短期内农村土地性质不可能改变，农民宅基地使用权仍应按照纯粹的农村地区对待，不能因其距离城市较近、宅基地土地增殖快而随意转让宅基地，尤其须杜绝城市市民购买城郊未规划区域的农民宅基地，否则，将留存无数的纠纷后遗症和社会紊乱。城市近郊区由农村集体经济组织开发的“小产权房”尤其应引起学界的重视，如果不先行解决城市规划、不解决农村土地国有化问题，而直接将“小产权房”上市交易，仍会留存无数不确定因素;

如果符合城市未来规划，且建筑质量符合法律规定，应逐步将这些“农村建设用地”而成之“小产权房”，逐步完善手续，转正为产权登记的产权房。但是，如果“小产权房”由农村集体经济组织开发完成，应视城市未来规划、“小产权房”的质量，在处理好集体经济利益、城市公共利益及买房人利益的基础上完善各项手续，使这样的“特殊房”能够成为城市住房保障供应体系的补充。

四、农民宅基地使用权的“集体”保障

农村社会自古就是土地、人口、社会习惯、人文、治理等要素的有机组合，历朝历代，乡村社会的治理都有其规则和秩序。在封建年代，农村宗族势力对乡村社会治理具有重大影响，族长或声望较高者对于邻里纠纷、村界保护都有着相当的话语权。民国时期，随着社会治理逐渐引进西方经验，各地逐渐建立了乡公所、村公所，一定程度上使上千年属于私域的乡村社会纳入公共治理范畴。新中国成立后，我国在农村先后通过合作化和人民公社化运动，使广大农村由“村”而“队”，由“队”而“社”，军事化、统一化、公共化趋势更加显著。但是，农村社会中的公共意志的表达遇到了不少障碍，出现了“大队书记”决策现象，一定程度上阻却了农民集体意志和公共意志的表达。改革开放后，我国依据《村民委员会组织法》建构了村民委员会，但是，村民委员会的集体意志到底能够发挥到什么程度仍值得探讨。农民宅基地在某些情形下的确需要“集体”进行交涉和谈判，如何进行尚有不少难题，期待未来能有好的结果。

总之，农民宅基地使用权虽已确立为“用益物权”，但是，农民宅基地使用权的权益维护绝非简便之题，对于农民宅基地，既不可说不能流转，亦不可说自由流转。“一刀切”曾害苦了中国社会，目前仍存在这样的现象。统一规划、分类管理、尊重历史、反映现实才是厘清农民宅基地“流转”的症结所在。“因地制宜”乃中国成语，需要在中国城市化、现代化的进程中，需要按照真正法治的思维，按照人类理性的选择中重新解读这一汉语语境，创制适应时代发展的农民宅基地法律制度。