《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第21条规定：对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。

该条规定包含四个要件：

1、适用的案件类型有两种，即案情比较复杂或证据数量较多;

2、适用时间是开庭前;

3、适用主体是法院和各方当事人;

4、适用方式是出示或者交换证据，并将情况记录在卷。上述四个要件构成行政诉讼庭前证据交换的总体框架。

证据交换的目的和功能在于通过证据交换使当事人在庭审前即将所掌握的全部证据提出，整理案件要点，固定争点和证据，以保障开庭审理的顺利进行。通过证据开示、交换，当事人可以提出关于证据方面的各项申请，增加证据数量，增强诉辩攻防能力。同时，当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据，有利于提高诉讼效率。可以说，《证据规定》作此规定，使得证据交换的框架比较粗放，功能却比较具体明确。如何在粗放的框架下较好地实现其各项功能，应由浅入深地解决好以下三个问题：

一、一般性问题

证据交换的一般性问题，是指那些规定得比较明确或者容易裁量把握的问题，包括证据交换所适用的案件、主体、时间、次数以及该程序的启动与组织等。其中，适用的案件和启动方式是一个问题的两个方面，由合议庭或承办案件的法官裁量决定。适用的主体和时间规定比较明确，无须赘述。关于适用次数问题，从证据交换追求最大证据量和证据共享功能看，不应有次数的限制。但是，证据交换的另一个重要功能是简化庭审，提高诉讼效率，因此，具体办理案件过程中，根据案件情况和审限要求，证据交换应以一次为宜;考虑到证据交换后，原告需要提出反驳证据及被告可能申请补充证据，可以进行第二次证据交换;对于特别疑难复杂的案件，证据交换应以三次为限。同时，应把握好整个程序的时限，防止当事人滥用证据交换而拖延诉讼。关于证据交换的组织问题，目前有多种做法：有的由立案庭主持，有的由审理案件的合议庭主持，有的由承办法官或包括承办法官在内的两名合议庭法官主持。由立案庭主持的理由是避免审理法官庭前接触当事人，防止先入为主。由审理案件的合议庭主持，意图是增加证据交换的内容，开成预备庭。笔者认为，这两种做法均有不妥，证据交换应由案件承办法官或包括承办法官在内的两名合议庭法官主持实施。首先，先入为主的原因是单方接触当事人，并非同时接触。由立案庭法官主持证据交换，势必造成证据交换程序与庭审程序脱节，不便于承办法官和合议庭确定争点，掌握诉讼进程，也违反了直接审理的原则。其次，由整个合议庭主持，相当于对庭审过程的无机分解，是证据交换的庸俗化做法，对提高诉讼效率、节省诉讼资源无任何益处。而由承办案件的法官主持证据交换，并视情增加一名合议庭成员参加，既能对证据交换进行有效组织，又可避免上述两类问题。

二、技术性问题

证据交换的技术性问题在于如何利用有限的程序资源，实现其功能的最大化。处理好这个问题需要审判经验的大量积累和对证据规定的熟练掌握。庭前证据交换的标的是证据，诉讼过程中围绕证据的活动有取证、举证、质证、查证和认证，这些活动的相互交织、有机结合，构成证据交换的完整过程，并使证据交换的功能得以实现。

具体而言，取证是证据交换程序的本意，各方当事人都能通过该程序，理所应当地从对方当事人手中获取证据材料。除此之外，证据交换过程中的取证还有延伸含义，包括：《证据规定》第2条规定的被告向法院申请补充证据;第7条规定的人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据;第22条规定的人民法院依职权调取证据;第23条、24条规定的原告或第三人申请法院调取证据;第27条第1款规定的当事人向法院申请保全证据;第33条、34条规定的人民法院依当事人的申请或依职权勘验现场等等。举证在证据交换过程中，对各方当事人来说，既是权利也是义务。除去一般意义的举证，当事人在证据交换程序中应当完成：第43条规定的提出证人出庭作证申请;第44条规定的原告或第三人要求相关行政机关执法人员出庭作证的申请;第47条规定的当事人要求鉴定人出庭接受询问的申请;第48条规定的当事人要求专业人员出庭说明情况的申请等等。质证、查证和认证属于开庭审理的内容，在证据交换程序中，均带有很大局限性，因此，原本复杂的问题反而变得简单。只有在各方当事人无异议的情况下，质证、查证和认证方可达到两方面的目的：一是排除与案件无关的证据;二是固定各方当事人无争议的证据，并记录在卷，经庭审中说明，可以直接作为认定案件事实的依据。证据交换的技术性，就在于组织当事人，全面完整高效地实施上述证据活动。

三、原则性问题

证据交换程序的原则是其立法本意和精神内核在具体适用过程中的贯穿和表现。笔者认为，正确适用证据交换程序，应遵循以下三个基本原则：

(一)程序正义原则。程序正义是证据交换程序的第一追求，在证据交换过程中所体现的程序正义，包括公开性、透明度、当事人诉讼地位平等、对证据资源实行共享并实现最大化等等，即通过庭前证据交换这种公开透明的程序，使诉讼各方平等地占有和利用尽可能多的证据资源，以便在庭审过程中进行有效攻防，使得案件的法律事实最大限度地接近客观真相，从程序上促进裁判实体公正的实现。坚持程序正义的原则，要求法官充分尊重诉讼各方的证据权利，认真考虑并依法处理各方对证据问题的请求;同时还要有效防止证据权利滥用，创造公开、平等的证据交换环境。

(二)证据失权原则。《证据规定》中许多条款涉及举证期限问题，在适用庭前证据交换程序的情况下，举证期限当然地确定于最后一次证据交换结束之前。审判实践中，要谨慎、严格地适用证据失权制度。谨慎是指对于超过举证期限而引发的证据失权问题，应向当事人充分告知，并记录在卷;严格是指在此基础上，如出现超期举证现象，一律按无效证据处理。对证据失权原则，应从确保证据交换的实现、提高诉讼效率、改善行政诉讼的执法环境等角度，进行认识和把握。

(三)正当程序原则。实现证据交换过程中的正当程序，应正确处理好两个关系：一是案件承办法官与合议庭之间的关系。既要按照直接审理的原则，充分发挥承办法官在证据交换过程中的主导作用，又要严格遵循合议庭议事规则。承办法官通过证据交换所整理的案件要点，固定的争点和证据，要及时向合议庭汇报，同时，凡对外发生效力的认定和决定均应经过合议庭研究作出。二是证据交换程序与庭审程序的关系。证据交换应为庭审提供充分准备，但不能超越和代替庭审。诉讼各方在证据交换与庭审过程中的权利义务不尽相同，证据交换所能固定的只是双方无争议的证据，如果在证据交换过程中过早地进行质证、查证和认证，当事人的证据权利就不能充分保障，而且这种质证、查证和认证结果也因违反法定程序，不能作为裁判依据。