（1）征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。（2）征收农用地的，应先办理农用地转用审批；（3）国务院批准农用地转用的，可同时办理征地审批手续；省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，也可同时办理征地审批手续；其他超过征地批准权限的，应另行办理；（4）以法定程序批准以后，由县级以上人民政府公告并组织实施；（5）被征收土地所有权人、使用权人在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府主管部门办理征地补偿登记；（6）按照被征收土地的用途给予各项补偿，确定征地补偿安置方案并公告，听取被征地者的意见；（7）对征地补偿安置方案有不同意见的，可要求举行听证会，在方案公告10日内向土地行政主管部门提出；（8）无异议的，征地补偿安置应到位，被征地集体经济组织应将补偿费用的收支情况公布并接受监督。

我国农村土地征收补偿制度的完善

（一）在宪法中明确农村土地征收补偿的原则

土地征收补偿的原则是土地征收补偿制度中一个非常重要的问题，它不仅明确回答了被征地人的合法权益受到公权力侵害时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家弥补相对人这种损害的程度。正因为如此，世界各国均在宪法层面上对土地征收补偿的原则做出了规定，以体现立法目的对政府征收权利的限制和对私有财产的保障。对于征收补偿的原则，各国立法的规定却并不一致。法国《人权宣言》第17条所确立的是公平补偿原则。德国的情况较为复杂。19世纪时，德国各邦采取的是完全补偿原则，例如，1874年6月11日公布的《普鲁士土地征收法》第1条规定，征收补偿须以全额为之。到了20世纪，1919年魏玛宪法确立了相当补偿原则，但其并不排斥各邦采取完全补偿原则，因而，在魏玛宪法时期，德国各邦仍然维持完全补偿原则。二战以后，联邦德国基本法改采合理补偿原则。日本实行相当补偿原则。美国则奉行公平、合理补偿的原则。在我国台湾地区，学者多主张完全补偿原则，实务上多采取合理补偿原则。在学说上，总结起来，存在三种观点：［12］

1、完全补偿说

也称全额补偿说，该观点认为，对于行政相对人因公共利益受到的特别损失，国家都应予以补偿，以使当事人的合法权益恢复到受损前的状况。其理由有：从平等原则看，征收的受益者是包括该相对人的全体公民，既然众人都受有利益，那么对于因征收行为而受特别牺牲的相对人，理应由众受益人负担完全补偿其损失的责任，才属公平。其次，从财产权保障来看，宪法保障公民的财产权，而财产权保障的核心在于损失补偿，财产权因公共利益被征收时，财产权人固然应当忍受其侵害，但对其应给予完全补偿，使其能以该补偿重新取得与被征收标的物同等价值之物以恢复被征收前同等的财产状况，这样才符合宪法保障财产权的宗旨。最后，从生存权的保障来看，宪法保障公民的生存权，征收的标的是土地，土地多是公民生活的依靠，其一旦被征收，势必影响到被征收人的生存权，惟有给予完全补偿，才能有效保障公民的生存权或生活权。为此，该观点主张，补偿应包括一切附带损失，即补偿不仅限于征收的客体，还包括与客体有直接或间接关联以及因此延伸的一切经济上和非经济上之利益。

2、不完全补偿说

该观点从所有权的社会义务性观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但如果超越财产权限制的范围，应给予合理的补偿，否则财产权的保障将成为一纸空文。其理由为：征收行为是剥夺公民的权利，使公民遭受特别牺牲，依理应该给予超过一般自由成交价格的补偿。但是在所有权社会化的今天，个人应受社会的制约，有忍受相当牺牲的义务。因此，为了调和权利剥夺和社会义务，该观点主张，补偿应限于被征收财产的价值，至于难以量化的精神上的损失、生活权的损失等个人主观价值的损失，应当视为社会制约所造成的一般牺牲，个人有忍受的义务，不应予以补偿，至于可以量化的财产上的损失、迁移损失以及各种必要费用等具有客观价值而又能举证的具体损失，则应给予适当的补偿。

3、相当补偿说

该观点认为，公正的补偿，并不一定要求全额补偿，只要是按照补偿时社会的一般观念，算定相当的、合理的补偿就足够了。相类似的提法还有公正补偿、公平补偿、适当补偿、相应补偿等。此观点认为，由于特别牺牲的标准是相对的、活动的，因此在对征收行为确定补偿时要对公共利益和行政相对人利益进行公正的权衡，分别情况采用完全补偿或不完全补偿原则。在多数场合下，就特别牺牲的侵害，应给予完全补偿，但在特殊情况下，可以准予给予不完全补偿。

从原则上说，对由于行政主体的合法行为遭受损失的相对人进行完全补偿，更有利于保障个人权利，但完全补偿说侧重于反映个人主义思想的观念，不符合现代社会理念。从现实来讲，大多数发展中国家不承认完全补偿说的一个重要原因是由于这些国家的经济实力有限，采用完全补偿的做法，国力承担有些困难。另外，从征收补偿的理论基础上来看，补偿是对特别牺牲由公共平等分担，既然是公共负担，人人皆有承受的义务，那么补偿理应扣除相对人个人应当承担的部分，因此补偿额低于其所受损失也属正当。不完全补偿说过于强调个人对社会所应承担的义务，忽视了只有对公民个人权利进行全面的保障，才能构成其承担社会义务的基础的前提。对所有行政上体的征收行为造成的损失都不予以完全补偿，客观上也容易激化社会矛盾，破坏行政主体与相对方之间业己形成的稳定关系。相当补偿说并不等于不完全补偿说。虽然相当补偿说侧重于强调对公共利益与相对人利益进行公正的权衡，但相当补偿说并不排斥对相对人的损失给予完全补偿。经过利益的权衡，如果认为相对人遭受的损失超过了其必须承担的特别牺牲的限度，结合具体的情况，就可以对其进行完全补偿。实际上，相当补偿说在某种程度上是结合了完全补偿与不完全补偿两种观点。现在的相当补偿说，事实上乃是以完全补偿为原则，只是限于社会改革立法等例外存在合理理由时，才认为较低数额的相当补偿就足够了。

我国在宪法中虽然没有明确农村土地征收补偿的原则，但根据《土地管理法》的有关规定，对土地征收实行是按照土地原用途进行补偿，这显然不属于全额补偿，甚至也不属于相当补偿，因为其并没有考虑土地的市场价格，更没有考虑土地发展权的价格。对被征收人来说，是不合理的。从实际情况来看，在我国，大多数被征收土地被卖给开发商用于商品房开发，在此情形下，对被征收人按照土地原用途进行补偿则更不合理。但这种状况目前正在改变，很多地方如广东省佛山市南海区已逐步尝试将商业用地纳入市场运行机制。可是，一些地方政府和乡村干部侵占补偿费的现象仍很严重。因此，在宪法中明确科学合理农村土地征收补偿的原则已非常迫切。从现实来讲，我国还是处于发展阶段，国家的经济实力有限，补偿的对象太多、补偿的额度很大，采用完全补偿的做法，显非我国国家财力所能负担，国力承担有些困难。在我国今后的宪法修改中，借鉴国外先进的立法经验并结合我国国情，笔者建议在宪法中规定公正补偿的土地征收补偿原则，为其他土地征收补偿立法具体规定补偿标准明确宪法基础。与全额或者完全相比，公正更具有灵活性、适应性和包容性，以适应社会经济发展的需要，使被征收人的损失按照公平的市场价格得到填补。

（二）提高、拓宽征收补偿的标准及范围

补偿标准和范围的确定是一个利益衡量的过程。我国传统观念认为，私人利益应当为国家利益和集体利益所牺牲，在市场经济条件下，这种思维方式和理论逻辑有必要进行修正。征收补偿的利益衡量，应不仅仅是政府的经济利益（表现为征收成本），还应衡量征收者（国家）与被征收人之间具体的利益关系。一方面，补偿金额应遵循经济规律的要求并在国家国力（包括经济、环境等承受力）所能承受的范围之内；另一方面，土地征收又不能使被征收人有明显不公平或被剥夺的感觉，因此补偿下限应使被征收人的生活状况不低于征收前的水平，并随社会发展有提高的趋势。

世界各国和地区征收补偿的范围和标准并不完全相同。1、在德国，征收补偿的范围包括：土地和其他标的物的权利损失、营业损失以及征收标的物上的一切附带损失。补偿的标准是：（1）土地和其他标的物的权利损失补偿的标准，为土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值。（2）营业损失的补偿标准，为在其他土地上投资可获得的同等受益。（3）征收标的物上的一切附带损失的补偿标准，未见有明确规定。2、在日本，征收补偿的范围包括：土地地价、残余地损失、地上物价值、迁移费、农、林、渔、牧业停业、暂停、规模缩小的损失以及其他损失。补偿的标准：（1）土地地价的补偿标准，为征收时的正常市价，其计算公式为，征收时的正常市价＝确定征收时邻近同类的土地交易价格所确定的相当价格＊确定征收至实际征收之间物价指数的变动。（2）残余地补偿标准，为残余地须新建、增建或改进通路、沟渠、围墙、栅栏及其他构造、或须修缮、填土、挖土等所需的费用。（3）地上物补偿的标准为，邻近同等交易对象的相当价格。第四，迁移费补偿、农、林、渔、牧业停业、暂停、规模缩小的补偿和其他损失未有明确的标准。3、在美国，征收补偿的范围包括：土地所有者的财产损失以及因征收而导致的邻近土地经营者的损失。土地所有者的财产损失补偿标准为，财产的现有价值和该财产未来盈利的折扣价格。补偿数额依他们各自的所有权来确定。4、在我国台湾地区，征收补偿的范围包括：地价补偿、佃农补偿、土地改良物补偿、迁移费补偿、营业损失补偿及接连地补偿等。补偿的标准：（1）地价补偿。最新的规定是2000年土地征收条例第30条的规定。该条规定：被征收之土地，应按照征收的当期之公告土地现价，补偿其地价。在都市计划区内之公共设施保留地，应按毗邻非公共设施保留地之平均公告土地现价，补偿其地价。前项征收补偿地价，必要时得加成补偿；其加成补偿成数，由直辖市或县（市）主管机关比照一般正常交易价格，提交地价评议委员会于评议当年期公告土地现值评定之。（2）土地改良物补偿。根据土地征收条例第31条的规定，土地改良物补偿以估定价值为标准，但是，对于估价基准，则因改良物是建筑改良物还是农作改良物而有不同。对于建筑改良物实行重建价格标准；对于农作改良物实行法定统一价值标准。（3）其他补偿，依土地法的规定办理。

从世界各国和地区立法来看，一般以市场价格作为主要参照依据。这个市场价值要通过规范的价格评估体系公平确定，目的是使被征地人的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。虽然目前大多数国家的立法和实践来看，没有采取完全补偿，而是采取适当补偿，对于被征收人只补偿其物质损失，而对于物质损失补偿也分为直接损失和间接损。直接损失是指因征收行为带来的具有直接因果关系的物质损失，它又可以分为被征收财产的实体损失和其它直接损失两类。实体损失是针对征收财产本身而言的，又称为实体补偿。其他直接损失是指实体补偿之后，原财产权人仍存在的物质损失，它与被征收财产本身无关，但也是因征收行为而遭受的必然损害对于因征收所产生的上述两种直接损失，国家都给予补偿。间接损失是由征收引起的，不能通过实体补偿和后果补偿方式而得到弥补的损失。间接损失本身很难确定，在适用上存在着很大不便。各国立法一般规定，对间接损失，比如因征收而给被征收人带来的生活状态或生活水准的降低等，应给与适当补偿。如日本将公益征收的补偿分为财产权补偿和生活权补偿两部分，财产权补偿又分为狭义的财产权补偿和附随的损失补偿。生活权补偿又包括狭义的生活权补偿、少数残留者补偿、离职者补偿、事业损失补偿、生活再建措施等。

具体来说，可以根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准。对于城市郊区的土地，由于土地市场比较发达，对这部分土地的补偿标准可以以市场价购为主。对于远离城区的土地，因为价格偏低，而农民的生活主要靠土地的收益，因此，对于土地征收的补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。

另外，补偿项目的缺失，是农村土地征收补偿标准太低的主要原因之一。建议在立法和实践中扩大补偿的范围。除现有的补偿项目外，应增加残余地补偿费和相邻土地损害补偿费两项内容，即将土地征收补偿费用扩大到包括直接相关的损失和间接损失两个方面。如前所述，对征地引起的生活权补偿，如对残留地补偿、对相邻土地损失补偿等，是其他国家（地区）征地补偿中不可或缺的内容。实际上，农村土地征收必然会影响周围残余的土地，或者导致土地分割、形成不经济的土地规模，造成土地利用的低效率，或者不能为以前的利用，或者减低以前利用的效能。对这种残余地的所有权人给予正当的补偿，实属应当。此项补偿金应以不超过残余地因受征地影响而减低的地价额为准。此外，被征收土地的新用途可能会造成噪音污染、水污染、河流的堵塞或改道、尘土飞扬等，这些都可能降低农作物的产量。此项相邻土地损失其实就是土地利用的外部负效用，也应由土地需用人综合土地利用对相邻土地的损害范围和程度，对土地权利人予以正当补偿。

国务院于2004年10月发布了国发〔2004〕28号文即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部于2004年11月发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，就补偿标准而言，虽然也规定了要保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，以及制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等相当于市场因素的情形，但是市场价值通过何种规范的价格评估体系进行认定，农民原有生活水平不降低是现在还是也包括将来，农民失地后的通过补偿是否有生活保障等都没有明确，而补偿项目也并没有进行改进，以保证被征地农民原有生活水平不降低作为标准是不够的，要与时俱进。这些都是将来对征地补偿进行立法完善时需要注意的问题。

（三）丰富土地征收补偿方式

土地征收补偿方式种类的增多与丰富的目的是从多角度、多方面对被征地人因政府的征地行为而遭受的损失进行补偿。以使其不因政府的征收行为而导致无法生活或生活水平下降。在现有的土地征收补偿标准不宜过大提高的情况下，丰富土地征收补偿的方式是一种可行的做法。西方国家和港台地区征地补偿大都以金钱补偿为主，但也存在其他的安置方式。如我国台湾地区有发给土地债券、搭发公营事业股票和置换其他土地等方式作为金钱补偿的补充。日本除现金补偿外，还有替代地补偿等方式，即另外安置相同价值的耕地。多渠道的补偿方式使上地权利人能得到充分的安置。

在我国，随着企业用工制度的市场化，再加上农村劳动力整体科技文化素质相对较低，原来计划经济条件下的招工安置方式日益减少，一次性的货币补偿已成为我国目前主要的征地补偿安置方式，但此种方式仍无法为社会主义市场经济条件下失地失业的农民提供充分的补偿和生活保障。一些学者借鉴东南沿海征地补偿中采用政府、集体与个人共同缴纳保险费的办法，将失地农民纳入社会保障体系中的成功经验，提出我国应当重视对农民的社会保险补偿方式。［13］还有一些学者针对我国一次性货币补偿的缺点，提出了分期补偿、土地使用权入股安置、留地安置等多种形式的复合安置。［14］因此，改一次性的货币补偿为分期和终身的货币补偿，改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置式，已经成为我国征地补偿安置方式改革的必然趋势。国务院于2004年10月发布了国发〔2004〕28号文即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部于2004年11月发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定了农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等补偿途径，并要求劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。笔者以为，借鉴其他国家（地区）的有益经验，对征地补偿除采用货币补偿、土地使用权入股或征地补偿费入股、留地补偿、土地债券补偿、社会保险补偿等之外，可尝试建立国家失地农民帐户和国家失地农民保障基金。建立国家失地农民帐户，主要设计一种办法让农民陆续使用这部分资金或这部分资金所产生的利息。这项工作有一定的复杂性，中央政府可以提出指导性意见，由各地根据自己的特点实施具体方案或是将这部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来，使农民与城市居民获得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。而设立国家失地农民保障基金，主要用途是对一部分失去耕地以后所获得的土地收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区由于公用事业发展需要而导致的土地征收中，农民有可能不能获得足够的补偿，需要国家失地农民保障基金进行转移支付，以帮助他们；另外是用于开垦或复垦一部分土地，安置因公用事业征地而丧失土地的农民，补充国家失地农民帐户的资金不足。

（四）正确处理农民和集体土地所有权主体组织在征收补偿中关系。

由于前文所述我国农村集体土地产权立法的种种弊端，导致现实生活中农民与代表集体所有权的组织之间纷争不断，尤其是涉及土地征收补偿款，往往被集体经济组织截留，农民的合法权益得不到保护。因此，我国在立法上要充分考虑农民的利益诉求，强调土地补偿费主要用于被征地的农民。国土资源部于2004年11月发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配，具体分配办法由省级人民政府制订；土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。但是，如何规范农村集体经济组织合理分配土地补偿费确是一个难以确定的问题。乔新生先生认为，在我国，农村集体经济组织是农民行使自治权利、通过民主选举建立的组织，而且由于集体组织需要一定的管理成本，集体组织成员容易损害农民的利益，所以，笔者赞同的观点，今后立法可以考虑在农村征地过程中，减少农村集体经济组织这一谈判环节，直接与农民打交道，将农村集体经济组织排除在外，让农民直接行使自己的财产权利。

（五）完善我国农村土地征收补偿程序

完善我国农村土地征收补偿程序，应包括行政程序与司法程序两个方面。

在行政程序中，除了规定补偿通知和公告、补偿登记并听取意见、审查或调查、协商并签订补偿协议、补偿争议的行政处理外，笔者建议规定先予补偿程序。即当国家实现知道其土地征收行为为了公共利益一定要损害被征地人的合法权益时，必须事先予补偿，然后才能进行征地，以防止拖欠补偿费用纠纷的产生。除非在由于国防、军事、公共防疫、公共安全而进行的土地征收等紧急情况下，不得进行事后补偿。另外，还需完善协商机制。在我国的征收补偿实践中，往往由政府土地管理部门和村委会举行谈判，以决定征收补偿的有关问题。农户往往被排除在谈判主体之外，这不利于对农户利益的保护。因为集体经济组织的利益和农户的利益并不完全一致，村委会或村干部并不能必然地代表农户的利益，相反，村干部往往会因为一己之私而损害农户的利益。解决这一问题的办法之一，是让农户选派代表参加谈判，以维护他们的自身利益。

在司法程序中，应将司法审查引入土地征收补偿争端解决机制。在目前的土地征收补偿争议中，主要表现为土地补偿标准纠纷、土地补偿费的归属纠纷、农村集体经济组织与其成员间分配上地补偿金的纠纷。

一是关于补偿标准争议，根据《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。由此可见，政府的裁决为终局裁决。这一解决机制的程序公正性令人怀疑。因为，征地补偿、安置方案是由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订，听取被征地方的意见后，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，而拟订、批准、组织实施征地补偿标准方案的都是参与利益分配的有关地方政府及其部门，但出现纠纷后，这些地方政府却是以与案件无关的独立者的身份来协调、裁决。例如，我国很多地方集体土地的征地单位大部分都是土地储备中心，而土地储备中心是是作为国土资源局的一个部门在开展工作，征地单位的主管部门是国土资源部门，如果引起征地纠纷，更有自己给自己裁决之嫌，政府部门自己充既当裁判员又充当运动员，这不符合法律上的公正原则。按照我国谁用地，谁补偿的原则，协调、裁决的应是用地方与被征地方的纠纷，但是该纠纷根本就不是用地方与被征收方的纠纷，因为用地方没有参与征收补偿标准的制定过程，补偿标准是由政府与被征收方协商的结果，征收补偿协议属于行政合同。所以对该纠纷用行政裁决来解决显然不妥，因为行政裁决是指行政机关依法对当事人之间发生的，与行政管理活动密切相关的，与合同无关的民事纠纷，因此，上述机制偏离了解决纠纷的价值取向，即公正性和公平性，以这种欠缺公正和公平而且是终局性的机制来解决此种纠纷难以保障当事人的合法权益，大量的征地补偿标准争议也从事实上说明了这一点。

土地征收补偿纠纷在不同的国家虽然有不同的解决机制和方式，但基本都规定了由司法机关或独立的第三方进行最后裁决。在新加坡，被征地方对征用赔偿有争议时，先由地税征收官作出决定，若对该决定不服，当事人可向上诉委员会上诉，对上诉委员会的决定仍然不服时，当事人依法可以向上诉法院上诉。在法国，公用征收的当事人双方关于补偿金额不能达成一致意见时，可向公用征收法官起诉，请求法院确定补偿金额。在加拿大，若土地所有者与征地机构就土地征用赔偿价格达不成协议，双方可以向谈判委员会如安大略省市政委员会请求仲裁，若不同意仲裁裁决，任何一方可向法院提出诉讼，请求司法裁判。在美国，如果政府和被征收方在补偿金额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。在德国，被征收方对补偿金额有争议时，应依法律途径向辖区所在的土地法庭提起诉讼。在日本，征用土地的赔偿争议虽然没有法院的司法审理，但该争议由独立于土地征用者和土地所有者之外的征用委员会依法定程序受理和裁决。可见为了保证被征收方的合法权益，通过司法机关或独立的第三方对土地征收补偿纠纷进行审理或仲裁是世界上主要国家的普遍做法，也是确保土地征用征收公平性的必然发展趋势。

在我国，最高人民法院于1991年发布《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）中曾规定，公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提出行政诉讼。按照此规定，对征地补偿决定不服的，可以提起行政诉讼。但是这个《意见》在1999年被废止后，征地补偿标准的争议是否接受司法审查缺乏法律的明确规定。笔者建议，应增加法院这个独立的第三者对该纠纷进行最终的司法审查，明确把这种纠纷作为行政诉讼案件受理。当征收各方选派代表共同确定征收补偿方案，意见不一时，由批准征用土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院进行裁判，以保证农民获得司法救济。

二是土地补偿费的归属纠纷。一般情况下，地上附着物及青苗补偿费的归属不易发生纠纷，容易引起纠纷的通常是土地补偿费的归属。根据《土地管理法实施条例》第26条第1款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。而根据《土地管理法》第10条的规定，如果村内有两个以上集体经济组织，则它们之间就可能因征收补偿费的归属发生争议。对于此种争议应如何解决，《土地管理法》及其《实施条例》并未做出明确规定。如果这两个集体经济组织之间能够通过协商解决问题，当然是好的。但是，如果不能够通过协商解决，笔者认为土地补偿金的归属纠纷可参照权属纠纷的解决方式，也引入司法救济，应作为平等主体间的民事纠纷处理。

三是农村集体经济组织与其成员间分配土地补偿金纠纷。农村集体经济组织与其成员间分配土地补偿金的纠纷是否属于司法审查的范围，法律法规没有明确规定。而最高人民法院过去对此问题的复函、答复及立案庭意见也颇不一致。1994年12月，最高人民法院在对江西省高级人民法院所作的《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》中认为，当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决。2001年7月，最高人民法院在法研［2001］51号《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》中认为，农村集体经济组织收益分配纠纷是平等主体之间的纠纷，属民事争议，人民法院应当受理。2001年12月，最高人民法院在法研［2001］116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》中认为，对此类案件只要符合《民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。根据法研［2001］51号和［2001］116号的上述司法解释，一些地方法院受理了多起此类案件，为缓解矛盾激化、维护当事人合法权益和农村稳定发展的一条重要渠道，在司法为民、促进农村社会和谐发展发挥了积极作用。但是2003年2月召开的全国法院立案工作会议上，最高人民法院立案庭认为，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织，因征地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院不予受理，应由行政部门协调解决。这一会议精神又使许多法院陷入无所适从的尴尬局面。而案件的当事人则因告状无门，只好到省市政府、人大、妇联上访，到法院缠讼。最高法院立案庭与最高法院研究室观点分歧的焦点就在于农村集体经济组织或村委会与村民间收益分配纠纷的性质是否属于民事纠纷。笔者认为，该类纠纷属于平等主体间的民事纠纷，法院应该受理。因为被征收的土地属于农民集体所有，土地被征收所得的收益也应当由农民集体共有，土地补偿费是否分配以及如何分配属于村民自治范围内的事情，不属于行政管理的事项，所以农村集体经济组织或村委会与其成员间分配土地补偿费的纠纷是平等主体之间的纠纷，应规定法院有权予以受理，承认农民群众在村干部不行使集体权利时的代表诉讼权利，承认农民个人对集体经济组织提起诉讼；对于政府、村干部侵害农民或集体有关利益的，承认农民集体或农民个人对政府提起诉讼的权利。

《中华人民共和国土地管理法》第四十八条依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权。

以出让方式取得的土地使用权，可以设定抵押权。