为了适应社会主义市场经济体制的建设需要，我国社会保障正在进行制度创新，政府职责重新定位是关键一步，“有所为，有所不为”，从而使社会保障走向市场，真正发挥其“安全网”、“稳定器”的功能。本文试图从现阶段我国政府面临养老保险制度变迁过程中存在的问题出发，探讨政府在养老保险制度中所应承担的职责。

一、老保险制度变迁中

面临的问题我国现阶段养老保险制度是由单纯的“现收现付”模式走向“部分积累”模式。1987年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，实行社会统筹与个人账户相结合的新型养老保险制度，重新界定了养老保险制度中政府、企业和个人的职责，企业和职工个人正逐步成为养老保险金的主要提供者，政府在养老保险中的直接作用将逐步缩小，间接作用将逐步加大。

不可否认，我国养老保险制度正在逐步走向完善，对推进企业改革、促进经济发展、维护社会稳定发挥着至关重要的作用。但对于中国这样一个发展中国家而言，养老保险制度建设仍是一项十分复杂艰巨的社会系统工程，在新旧体制转轨这一特殊过程中，政府应该关注养老保险制度中存在的以下几方面问题：

（一）从养老保险筹资方面分析。

1．个人账户没有形成积累，造成个人账户“空账”运行。由于原有养老保险基金筹资实行现收现付制，“老人”所需的养老金和“中人”所需的过渡性养老金没有预留，在养老保险制度转轨过程中又尚未对养老保险制度的历史债务建立补偿机制，政府只能以企业缴纳的社会统筹来偿还“转制成本”，但由于新制度中的社会统筹基金与旧制度的隐性债务之间存在巨大差额，必然造成现行养老保险制度透支在职职工个人账户基金，用于支付退休人员的养老保险金，造成个人账户“空账”运作。据统计，养老保险个人账户“空账”的规模，1997年为140多亿元，1998年为450多亿元，1999年为1000多亿元，2000年为2000多亿元。严重的“空账”问题不仅使我国的养老保险制度在实际运作中仍然停留在传统现收现付的模式中，而且加大了未来养老金支付危机，使所要建立的新制度难以为继。

2．缴费率偏高，收缴难度大，欠缴严重，养老保险基金来源的可持续性受到严峻挑战。养老保险制度能否顺利运转，主要取决于养老保险基金来源的可持续性，而企业是养老保险基金的主要来源。由于当前我国企业参保率不高（养老保险参保者主要是国有企业和大集体企业，其他形式的企业参保率很低），导致缴费率居高不下。目前企业的平均缴费率为23％，高于世界平均水平13个百分点，高于国际警戒线3个百分点。缴费率偏高导致两种结果：一是企业普遍存在逃避缴费和拖欠养老保险费的动机。在经营状况不好的情况下，逃避缴费和拖欠养老保险费的情况更是普遍，致使缴费率持续下降。二是缴费率的提高加大了企业的产品成本，降低了企业的竞争力，使得一些企业的经济效益严重滑坡甚至破产，导致企业按时足额缴纳养老保险费的能力衰落，养老保险基金来源的可持续性受到严峻挑战。

3．养老保险覆盖面不够广，支撑能力不强。近年来，我国养老保险实施范围不断扩大，其中国有企业实现基本覆盖，城镇集体企业覆盖率为75．39％，但是其他经济类型企业仅为17．3％，很多外商投资企业和民营企业没有参加养老保险社会统筹，出现养老保险参保人数连续两年大幅度下降的局面。近年来，虽各级政府重点抓扩面工作，取得一定成效，但离政府力争实现城镇各类企业、企业化管理事业单位基本全覆盖的目标还有距离。

（二）从养老保险支付方面分析。

1．养老保险金替代率过高。2000年全国参保职工的月人均缴费工资为636元，参保的离退休人员月人均离退休费559元，养老金替代率高达87．89％。一些地区甚至出现了养老保险金和工资倒挂的现象，过高的替代率加重了养老保险基金的支付压力，也和我国的基本国情不相适应。

2．提前退休导致养老保险基金入不敷出。提前退休从收入与支出两方面蚕食着原本就不太宽裕的养老保险基金。一方面它减少了参保人数，使养老保险基金收入减少，另一方面它延长了领取养老保险金的年限，使得养老保险基金支出相应增加。我国规定的退休年龄是男性60岁、女性50岁g555岁，而1998年我国人均预期寿命71岁（城镇居民稍高于农村居民，女性高于男性），退休年龄明显偏低。特别是我国作出“30年工龄可以退休，连续15年、20年工龄可以领取退休金”的规定，使许多职工不到退休年龄就办理了退休手续，领取退休金。假如退休人员平均55岁退休，至少有16年的平均余命（平均预期寿命还不断提高）。我国养老保险个人账户按10年平均余命发放，将入不敷出。

（三）从养老保险结余资金的管理方面分析。

1．养老保险结余基金的投资渠道单一，保值增值率低。根据我国现行对社会保障基金投资管理的规定，结余基金除留有二个月的支付费用外，全部用于购买特种国债和存入财政专户。从1996年以来银行经过7次降息，银行存款和购买的特种国债利率下降较快，基金的保值增值比较困难。若遇上高通货膨胀年份，恐怕不但不能增值，连保值也困难。如1994年基金收益率为10．8％，而当年的通货膨胀率高达18．5％。

2．一些省市区养老保险基金没有纳入社会保障基金财政专户、实行收支两条线管理。按照1998年发布的关于养老保险基金实行收支两条线管理的规定：“基本养老保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线，专项管理，专款专用。”到2000年底，某省养老保险结余基金纳入财政专户管理的只有68％，尚有4亿元结余额未按规定纳入财政专户、实行收支两条线管理。这就容易引发养老保险基金被挤占挪用，不利于养老保险基金的安全完整。

二、政府在养老保险制度变迁中的职责

上述这些问题是改革中难以避免的，要制止或减轻由此带来的负面效应，政府是不可或缺的重要力量。在我国养老保险制度变迁过程中，政府具体应担负的职责主要体现为以下几方面：

（一）承担改革成本，做实个人账户。

个人账户空账是由我国养老保险基金中的“隐性债务”造成。我国在设计养老保险基金改革方案一从传统的现收现付制转向社会统筹与个人账户相结合时，没有专门处理转制成本，而是期望以社会统筹部分的供款来偿付旧制度的债务，即用新制度收缴的一部分基金支付制度变迁的成本，其结果是个人账户“空账”运转，阻碍了旧制度向新制度的顺利转变。可以说，转制成本是任何一个国家养老保险制度改革面临的问题。对这一问题，政府应当承担全部责任，尤其是中国。因为在传统的计划体制下，我国一直实行“低工资、低消费、高积累”的政策。从1952—1978年，职工实际平均工资年均增长率仅为0．38％，而积累率却从1952年的2L4％增长到1978年的36．5％，许多年份甚至高达40％以上，显然，国有资产中的一部分是靠老职工牺牲其消费积累起来的。因此，由政府承担转制成本，向离退休职工支付养老金是公平的，也是明智的。

政府应承担转制成本，这是毫无异议的。但政府消化转制成本，解决养老保险基金“隐性债务”可考虑用部分国有资产变现收入来偿还，或每年财政收入按某一固定比例切下一块，永久性地纳入养老保险基金，或发行专门用于偿债的特种国债等途径。但单纯使用一种方式来消化巨额的转制成本是不可能的。如完全通过征税，会加重企业和个人的经济负担，造成经济效率的损害；若仅依靠发行债券，会使政府财政不堪重负；变现部分国有资产则受目前资本市场规模和发育程度的制约，且只能渐进实施。所以，只有多管齐下，才能筹措足够的资金，消化转制成本。

（二）加大政府支持力度，确保养老保险基金筹资走出困境。

1．调整财政支出结构，提高社会保障在财政支出中的比重。根据建立公共财政框架的要求，财政资金的使用应逐步转移到满足政府履行职能和社会公共需要上来，突出财政的公共性特征，解决财政“越位”和“缺位”问题。国务院下发的《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》（国发［2000］8号）中规定：各地要切实调整财政支出结构，提高财政预算中社会保障性支出的比例；各级财政预算安排的社会保障资金，要及时足额拨付，并比上年有所增加，财政超收的部分除用于法定支出外，应主要用于充实社会保障基金。我国可根据财力情况，通过征收特种消费税、遗产税、利息税或划拨部分个人所得税等方式来筹资，补充养老保险基金，同时逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15—20％。

2．完善地税征收办法，在条件成熟情况下尽早开征社会保障税。社会保障（保险）税是世界上比较流行的为筹措社会保险基金而开征的一种税，世界上实行社会保障制度的国家大部分开征了社会保障税。开征社会保障（保险）税，可以发挥税收“刚性”的特点，保证社会保险基金有一个稳定、可靠的资金来源；同时，有利于实现社会公平，均衡企业负担，创造公平的竞争环境。目前，财政部、国家税务总局已着手调研开征社会保障税问题。

3．加强法制化建设，扩面征缴。加快立法步伐，提高立法层次，完善实施机制，以实现扩面征缴目的。加大力度将城镇各类从业人员全部纳入养老保险这一“安全网”保障范围，实现城镇职工养老保险全覆盖，既是养老保险制度本身的需要，也有利于扩大养老保险基金的积累规模，增强基金支撑能力。当前扩面工作的重点是，一要将养老保险扩大到机关事业单位，——要督促非国有经济即股份制、股份合作制企业、三资企业、私营企业及其中方职工、个体劳动者和自由职业者参加养老保险。同时要研究低标准进入、低水平享受的养老保险具体政策。另外，要加大欠缴养老保险费的清缴力度，对故意欠缴的企业单位要按照《社会保障费征缴暂行条例》和《企业职工养老保险条例》规定进行处罚。

（三）完善养老保险支付制度，加强养老保险基金支出管理。

1．切实降低养老金替代率，使养老保险立足于保障基本需要。我国养老保险待遇的支付标准必须与国力相适应，过高的替代率，既违背了我国养老保险制度“低标准，广覆盖”的原则，增加了财政的压力，也影响了企业的竞争力。西方一些高福利国家在这方面有过沉痛的教训，我们不能重蹈覆辙。可将替代率定为养老金与当地社会平均工资之比，适当考虑物价指数，争取在经济发展和社会平均工资上扬过程中，有效地控制养老金增长幅度，使其与社会平均工资之比稳步下调，做到退休人员养老收入的绝对值不减或有所增长，养老金替代率逐步下降。具体可从存量和增量二方面进行调整。存量调整主要是净化统筹项目，剔除统筹外项目；增量调整主要是从待遇调整机制上下工夫。

2．调整养老保险金的支付年龄，严格领取养老保险金的条件。为了应付人口老龄化带来的养老金支付危机，大多数国家都选择了提高退休年龄的做法，法定退休年龄由60岁左右，逐渐延长至65岁或67岁。为了降低赡养比、减轻养老保险金支付压力，我国也要逐步提高退休年龄。同时，政策上必须严禁用早退方式处理就业矛盾，防止将失业压力转移到养老保险负担上。严格养老金的领取条件，一要严格控制提前退休的条件，企业确需要下岗分流的，又接近退休年龄的人员，应通过领取失业救济金或最低生活保障救助来解决，并由企业继续缴纳养老保险费，直到法定退休年龄再进入养老保险基金支付渠道；二是对现已退休或提前退休人员，仍在继续就业的，其就业收入超过最低生活保障线的，应停发养老金，并继续交纳养老保险费；三是严格审核统筹项目支付基数，建立基金支付的制约机制。

（四）加强养老保险基金投资运营管理，提高基金保值增值能力。

加强养老保险结余资金管理的目的有二个：一是防止养老保险基金被挤占挪用，保证基金的安全；二是加强投资运作，提高基金收益率。为此，一方面要严格财政专户管理，确保养老保险基金安全。存入财政专户的养老保险基金，财政部门不得随意挪用，也不得用于平衡财政预算。但是单一的基金投资渠道使养老保险基金根本不具备规避风险和抵御通货膨胀的能力，因此，积极探索多种形式、切实可行的养老保险基金保值增值办法，尝试开辟新的投资渠道。借鉴国际养老基金的投资经验，结合我国实际情况，可供选择的方式有：

（1）购买国债等有价证券。

（2）委托银行短期贷款。

（3）购买企业债券。

（4）参于股票投资。

（5）设立专业的社会保险投资银行，专门从事基金的投资运营管理工作。当然在实践操作上，要考虑到我国资本市场发育水平尚低，可供选择的较为成熟的投资工具少，缺乏相关的高素质专业人才和经营管理经验等因素，养老保险基金目前不可冒然入市，特别是直接进入二级市场作长期投资是不妥的。可作为战略投资者参与一级市场的申购或配售，这样，既无高风险而言，又可保持大部分资金的流动性，且收益可观。随着我国证券市场的进一步发展，基金管理的逐步规范化和多样化，养老保险基金也可成为开放式基金的主要持有者。同时，政府有必要对养老保险基金在资本市场的投资方向给予必要的指导，或通过制定投资政策进行调控，以减少投资风险，确保养老保险基金的保值和增值。

（五）将养老保险基金纳入国家预算管理，编制社会保障预算。

目前各项社会保险基金已纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，政府预算收支科目也已逐步理顺，因此，编制社会保障预算的条件已逐渐成熟。社会保障预算的建立可以全面反映养老保险基金收支状况，强化养老保险基金的预算约束和财务管理机制，提高养老保险基金使用效率，确保养老保险基金保值增值，促进养老保险事业发展。