行政力量得以控制破产程序,有赖于我国特定的现实环境。在此有必要分析一下行政力量与破产当事人及其它破产参与者之间的关系,以说明我国破产程序运作的特定环境。

一是行政力量与破产债权人的关系。

目前我国最大的破产债权人是国有商业银行,相当多的国有企业已经很长时间未能对债权人银行还本付息。一项统计表明,商业银行从国有企业破产中收回的债权很少超过其贷款账面价值的20%,常见的偿还率3%-10%。国家是国有商业银行的所有者,而由各级政府组成的行政力量是国家意志的执行者,按照计划经济时代的思维逻辑,国家对国有商业银行的所有权自然决定政府行政力量对银行的支配权。所以,在计划经济体制中,国有商业银行从诞生之初就受控于政府行政力量,银行不具备市场主体的自主决策权,指令性贷款的存在即是例证。

破产债权人还包括其他国有企业或者非国有企业,虽不一定直接地受控于左右破产程序的行政力量,但行政力量对破产的控制,使得整个破产过程缺乏透明度,债权人获取信息的渠道相当有限,有研究者这样解释行政力量与债权人利益上的对立关系:国家宏观手段监管以维护社会公共利益为主要目的,与债权人利益保护的微观经济要求存在着层次性的差别。

二是行政力量与执法或监督力量的关系。

主要涉及清算组、评估机构、法院等几个方面。从清算组的情况看,按破产法第24条第2款和最高法院《关于贯彻执行企业破产法若干问题的意见》第50条,破产清算组的组建方式由法院与同级政府商定,人员构成是企业上级主管部门和政府财政、工商管理、计委、审计、税务等行政管理部门的工作人员。在行政力量的直接控制下,清算组对破产前交易的检查经常流于形式,有时迫于压力,清算组会做出低估破产企业的资产值等有损债权人利益的行为。从评估机构的情况看,绝大多数资产评估由附属于地方政府的机构进行;破产清算时的资产变卖,也主要由地方政府下属的产权交易中心或其他拍卖机构协助进行。从法院的情况看,破产案件只允许由债务人所在地人民法院管辖,法院受到地方行政力量干预的情况比较常见,没有真正的独立地位,法院司法审判权与地方政府的行政管理权时常交织一起,违背了独立行使审判权的司法原则。