发票是指在购销商品，提供或者接受经营服务以及从事其他活动中，开具、收取的收付款凭证，是确定纳税人发生纳税义务的原始依据，是企业财务收支的法定凭证，是税务稽查的重要依据。发票管理始终是税务机关一项重要工作，但也一直是一个老大难问题。

一、普通发票管理现状及存在的问题

加强发票管理，就是从根本上解决发票的使用失真问题。从目前的管理情况看，发票从领取、使用、缴销、检查、处罚等各个环节均存在较为严重的管理漏洞。表现为发票循环管道不闭合，管理职责不明确，难以实现系统的发票检查。归结起来主要有以下几点：

1、缺乏一个可操作的发票管理办法。

2、发票档案资料不太完善。

3、放票把关不太严密。

4、许多发票管理办法得不到贯彻。如存根联缴销制度，发票管理期限制，定期发票检查制，不得拆本使用制，发票领取出具税务登记证及领购簿，发票填开要求，填开发票登记备查等，均没有相关的操作办法，执行中的随意性较大且不统一，造成发票情况是非判断的模棱两可。长此发展下去，一是会造成以票管税功能的弱化。二是增加了税务人员以票谋私的不廉行为。三是助长了社会上发票流通中不正当现象的发生。四是直接影响税收秩序的净化和组织收入的提高。

二、形成原因

究其原因，笔者认为主要有四：一是人们在思想上对发票的重要性认识不够，对发票的知识一知半解，索取发票的意识不强，使得推行社会化发票管理工作十分艰难；二是税务机关发票管理机构不健全，不利于统一规范和强化管理；三是发票管理手段相对落后，且地区间发票管理存在不平衡，易造成纳税人向管理较松的地方转移，不利于征管；四是发票检查跟不上，违章处罚力度不够。对征收单位内部发票管理监督检查跟不上，造成内部管理混乱；对用票单位的外部检查覆盖面较窄，加之投入人员少、工作量大，难以查深、查细、查透，没有形成开具、使用、取得、保管等全方位检查监控机制。

三、改进意见

针对上述问题，笔者认为：

（一）加强宣传，提高认识。发票的管理是税收征管的“源之头、流之尾”。税务机关特别是各单位领导必须从主观上引起高度重视，充分认识发票管理工作的重要意义。同时，继续广泛细致地宣传发票的有关知识，强化企业和纳税户的法制观念，提高他们遵纪守法的自觉性。充分利用各种宣传媒介，如我市印发的宣传粘胶，粘贴在餐馆、酒店等显露位置，“餐后请索要发票”和“严禁开具非法票据”举报非法票据有奖”等，提醒消费者索要发票，纳税人依法开票。也可采取有奖发票的办法，倡导和督促消费者购物索要发票，使大家都能认识到索要发票既是对经营者的经营行为的监督，也是对消费者权益的维护，在全社会形成良好的索票、用票环境。（二）建立专门的发票管理机构，保证发票工作严格、规范、系统地进行。建议在省、地、市、县地税部门成立专门管理发票的处、科、所，并配备足够的发票专职人员。

（三）建立管理制度，进一步健全管理办法。要制定出台一个操作性较强的发票管理办法。在税务系统内部，从印制、领购、销售、保管、缴销等几个方面制定严格的制度。如在发票领取环节，继续实行“集中审批制”。审批时做到“三不办”，即：对构成税务违章的纳税人未做处理不办；违反规定未有处理结果的不办；重大问题无主管局长、所长签批意见的不办。对纳税人购票行为采取发票限量销售、验旧购新、二级审批等一系列措施，既保证纳税人合法经营权益，又防止国家税款流失。所有用票涉票单位和个人无论内部外部均应建立发票账，并且按月做报告，做到发票账、凭证、报表完全一致。为防止发票管理的“断线”现象，发票应实行记账员和保管员“两分离”的办法，保管员负责发票的保管和记录统计备查账。记账员负责发票的金额核算和往来记录。建立发票使用顺序账，严格票号管理，方便检查核对等等。与此同时，制定具体的工作职责和考核办法，以考核促管理；在外部，注意发挥社会力量，做好协税护票工作。各级税务部门要充分借助计算机来加强发票使用的日常管理与检查，大力推广安装、使用税控装置等，以减少利用发票进行偷逃税款行为。

（四）强化发票检查工作，加大违章违法案件的查处力度。一方面，除加强日常的发票检查工作外，实施“一月一结报、一季一检查”的发票定期检查制度，采取索取发票单位将索取发票的号码、金额等情况向开票人所属税务机关反馈，所属税务机关再根据索取单位反馈来的信息，对照检查发票填开的顺藤摸瓜方法，能有效地控制大头小尾发票，堵塞税收漏洞；另一方面，对发票违法案件要严厉查处，予以曝光，以扩大影响，震慑不法分子。

（五）加强代开统一发票的管理工作，严格按发票金额依率扣税，并在发票上注明税票号码，认真登记代开发票台账，以便监督检查。杜绝在代开发票工作执法不到位，随意降低税率或计税金额的现象，使各地代开发票趋于平衡，避免税负不一，税源转移。

（六）与财政、审计、工商、公安、交通等部门加强联系，以便取得他们支持和配合，进一步做好普通发票打假工作。通过定期召开联席会，加强部门协作，共建护票协税网，加大发票打假的力度。