虽经宏观调控，内地经济虚火仍旺，国家行政学院副院长韩康教授细说其中原委，撰文本刊指出搅动内地经济过热的两大原因：市场因素是原动力、政府部门在经济领域的过度扩张则起着推波助澜的作用。为保护市场力量，宏观调控不宜过紧；抑制经济虚热的根本，是政府部门逐步退出市场机制能够充分发挥作用的领域，尤其是地方政府的过度投资行为。

当前内地的经济过热，主要是由两种因素搅动的：一种是由消费结构和生产结构的变动引发的市场力量，另一种则是政府部门在经济领域的过渡扩张。前者要求内地宏观调控要适度，后者则是内地经济过热的制度性因素，应借助于对此轮经济过热的调控予以解决。唯有如此，才能标本兼治，才能从根本上解决经济虚热一再反复现象。

政府公共产品低成本扩张，是内地经济过热的重要原因

现有统计数字表明，当前内地经济的社会信用总量明显地向政府部门倾斜，政府主导的投资项目和投资活动在当前固定资产投资的超常增长中占据主导地位。因此，在以投资过热为主要特征的此轮经济高涨中，由政府部门和政府组织的经济活动扮演了一个非常重要的角色。事实上，内地此次经济过热主要是由于政府公共产品低成本扩张及其政府组织的经济活动，在增长加速的大背景下进行大规模发动引起的。

政府公共产品大规模低成本扩张的一个主要领域，就是近几年来，内地各级政府都在积极进行的摊子越铺越大、预算越做越大、规格越搞越高的城市建设和各种开发工程。如果政府执行当局有着足够的财政能力和充分的市场信用资源，这种政府经济活动就是正常的增长力量，不会导致投资和货币供给的超常增长。遗憾的是，这种足够的财政能力和充分的市场信用资源，对大多数政府执行当局来说，都是一种虚拟的假定条件。

有一个典型事例很能说明问题。现在由于种种原因，内地除少数发达地区外，大多数省、市、县地区的政府财政状况都不太好，许多地方政府还长期背着相当严重的财政债务。但令人不解的是，几乎所有各级政府（包括财政债务最重的政府），都在大规模地进行各种形式的城市建设和各种开发工程，特别是城市新区的大规模扩建。据有关方面统计分析，这种全国普遍开展的城市建设工程，对拉动地方的经济增长和宏观性的国民经济增长，以及由于乘数效应而推动一些产业部门的需求增长，起着非常重要的作用。

那么，这些各级政府是靠什么来搞这种大规模的开发建设呢？现在看来有两个最重要的方面。第一是政府廉价征用土地。政府手里掌握着土地的实际使用权和法规模糊的征用权。政府使用这种土地产权，可以廉价地向居民征用大量土地，既可以用极低的投资成本进行城市建设工程，又可以把使用权转卖给开发商获得财政收入。第二是各级政府可以凭借政府信用大量使用债务信贷，到期还款付息绝对不是政府投融资行为的前提条件。现在有大量材料证明，由于政府项目和政府工程而大量拖欠银行贷款，并不是个别的现象。

本来，各级政府受到新一轮经济增长的推动，发展经济的积极性空前高涨，是完全可以理解的。但是，一旦大量加入政府行政性的非市场行为，用政府行政性的资源配置方式大量干预和支配经济活动，进行行政性的推波助澜，情况就可能发生异变。政府的经济活动和管理行为对这一轮增长加速进行行政性的推波助澜，使本来由内在经济动因激荡起来的社会经济加速发展，出现了某种程度的强化性扭曲，市场风险因素加大。

消费总量和消费结构的变化，是内地经济高涨的原动力

经过改革开放和经济持续高速度增长的长期积累，内地经济在上世纪末本世纪初，已经出现了工业化加速发展和逐步升级的现象，其最基础性的推动力量，就是来自国民收入和国民消费的发展与演进，以及这种发展和演进对市场消费力变化的巨大影响。当内地的人均GDP超过1，000美元，特别是一大批城市居民的人均GDP超过3，000——4，000美元甚至更高之后，国民收入和国民消费的状况，就会进入一个新的发展平台和非常重要的发展时期。商品房、家庭轿车、高科技电子产品和旅游消费等将成为新的消费热点，而这些产业的发展和联带作用，是拉动现阶段内地市场消费力增长、变化的主要引擎。

当前内地发生的若干产业部门的超常增长现象，反映了一个相当复杂的经济动态过程。内地经济增长的加速，有其深刻的内在动因，它是市场消费力聚集性增强、市场供给条件变化和经济周期三个因素合成激励起来的。它源自国民收入和国民消费的变化，又逐步传导到市场需求和市场销售的大规模扩张，再引动基础产业部门的大规模发展。这可以说是一种经济原动力聚集性增强的自然表现。当前人们集中议论的所谓经济过热现象，完全是事出有因的。只要这种内在动因继续存在，经济过热的状况就不可能真正停下来，而且一定会以各种方式继续扩展。如果硬要使用各种方式进行矫正，就可能使原本可以更有利推动持续高速增长的因素受到抑制。

宏观调控不宜过紧，政策重点应是行政性退热

鉴于上述情况，为保持经济持续稳定增长，不宜全面提高中央政府实施宏观调控的紧度，应在强制行政性退热的同时，以稳定政策和制度改进扩大市场主导性增长，而单纯的宏观经济调控其效力必定有限。以货币信贷政策为例，如果全面性的进一步收紧货币信贷政策，调控杠杆的有效性是很值得怀疑的。这是因为，由政府部门和政府直接推动的经济增长活动，在全部固定资产投资和货币信贷的存量和增量（边际增长）中占有主导份额，但它们的投融资活动的特点，是以政府信用为依凭，而并不受到市场信用的硬约束，它们的投融资活动是惟恐找不到可用的资金和信贷，而不会因为货币价格（利率）的提高而自我收敛。因此，纯粹意义上的宏观货币政策对他们的影响很小。相反，非政府组织的民营经济的增长力量则基本上是受到市场约束。全面收紧货币信贷所引起的社会资金全面紧张和短缺，将影响这种积极的市场性增长力量的扩展，从而对推动整个社会经济的增长带来负面影响。

同样基于上述分析，对由政府部门和政府组织的经济活动大规模推动起来的增长力量，进行强制性、行政性的退热举措，在目前情况下肯定是有效的。要知道，内地并不是一个充分市场竞争的经济，甚至也还不是一个可以定论为市场配置资源占基本主导地位的经济。按照现代经济学的学理，内地经济虚热的情况，其主要原因可以在货币和土地要素价格水平过低的解释中找到说明，但现实情况表明，在内地现阶段的经济体制下，简单的提高货币价格（利率）和土地价格（地价）显然不能有效的解决问题。这是因为，在内地市场经济体制的发展过程中，货币资本要素和土地要素的市场发育水平最低，政府的行政配置程度和行政控制程度最高。

在当前钢铁、水泥、电解铝和房地产、汽车、城建等领域的过热增长中，既有市场自然推动的主流因素，也有政府行政行为推动的重要原因。在这些领域的许多项目开发中，有些是政府有意放低管理门槛，甚至绕开中央政府的产业管理规制；有些是获得政府财政、信贷和其它优惠政策的支持；有些则根本就是政府自己争取和自己主持的开发项目。内地土地要素的配置几乎还没有进入市场化过程，土地价格的制定掌握在政府手中，一旦出现经济发展和增长的机会，政府就可以用土地要素最迅速、最有效地加入其中。很显然，用市场经济国家通常使用的调节土地价格的办法，是完全无效的。同时，资本要素的市场化程度也有较大缺陷，政府和国有经济部门大量使用债务信贷，不但是形成银行不良资产积累的一个原因，更重要的是政府凭借这种没有多少市场约束的投融资方式，可以用最低的成本和最迅速的组织方式进行项目开发，进而大幅拉动经济增长。

当前内地经济出现的问题，明显同现存市场制度和政府管理制度的缺陷有关。正是这种制度缺陷，特别是政府的经济活动和管理行为对这一轮增长加速进行行政性的推波助澜，使本来由内在经济动因激荡起来的社会经济加速发展，出现了某种程度的强化性扭曲，市场风险因素加大，出现了相当程度的经济虚热。在现有体制框架下，各级政府实际配置资源的能力仍然十分强大，而且常常出现强化的趋势，成为推动经济发展和增长的一种重要的非市场力量。这种体制格局如果长期维持，就可能逐步趋于硬化和制度化，最终使我们原先预想的市场经济体制变成另外一种样子。只要现存市场体制和政府管理体制的基本格局不变，增长提速和经济虚热同时并存以及相互影响的情况，就会在今后的经济增长过程中反复出现。

当前我国地方政府投资项目管理的若干模式探索

（一）基础管理模式创新

1、切实、不动摇地加强法治建设，将地方政府置于有效的法律监督和保护之下。法治建设是立国的基石，我国建设法治的信心不会改变。然而，每每在短期利益面前有所动摇。比如为稳定动用行政力量干预，而不是充实法治建设；为政绩和效益以政府干预法人独立的经营权，等等。因此，要深刻认识到培育法治基础是要承受一定的风险，作出长期不懈的努力的。这是推动地方政府投资行为规范化的根本保障。

2、落实科学发展观，改进对地方政府的指标考核体系。科学发展观对我国政府管理提出了很高的要求。而改进对地方政府的考核方式，推行量化的指标考核体系与定性考核相结合的办法，是落实科学发展观的重要步骤。如何避免地方政府官员的短视效应，促使政府投资按照科学发展观的要求实现长期的可持续开展，并将绿色考核、民本考核、执行力考核等理念落实到位，是一个新的课题。

3、在政府层面建立跨部门协调机制与信息共享机制。目前，在我国地方政府层面，需要探索在开展投资项目过程中建立有效的跨部门协调机制与信息共享机制，以解决当前存在的地方保护、多头管理、各自为政、各负其责又不知谁最后负责等相关问题。建议：一是确立某一部门（如发展和改革委员会）为投资项目的协调主体，统筹各相关部门制定投资计划、进行项目论证、进行建设和投资规模核定、办理资金拨付等；二是进一步明确部门之间在投资项目审批方面的分工，以避免相互之间的牵制现象，并提高效率；三是加强相关部门的协调，如通过定期的联席会议制度以促进部门间的协调、信息沟通；四是按照权责对应、合理共享的原则建立跨区域、跨部门、跨层级的信息共享系统，将有关投资项目的信息在不同部门之间进行共享，以提高决策和管理效率，并有助于量化管理的推进。但是，在信息共享的过程中也要避免项目信息的泄密，特别是一些关键的核心信息，应当加强浏览权限的设定。

（二）具体管理模式创新

我国在较短的时间内还无法彻底摆脱传统体制对政府投资管理行为的约束，各级地方政府可以在明确政府投资范围的情况下，通过局部改良的办法、探索一些新的政府投资项目管理模式，通过潜移默化，逐步展现出新模式的优势，从而逐渐打破传统体制下对政府投资管理各环节工作的束缚，并促使政府体制最终能够向科学化方向发展。具体来看，近期可操作（或改良）的模式或方法主要有：

1、探索多元化公私合作方式。我国《预算法》规定，地方政府不能发行地方债券，这使地方政府的财政收入来源较为单一。但考虑到政府财力的限制和不断增长的公共基础设施投资要求的矛盾，地方政府开展投资活动可尝试多种途径、探索引进各种民间资金，以共同投资建设来完成。特别是在一些欠发达的相对贫困地区，政府资金缺口往往较大，探索引入多元化投资主体、开辟多渠道资金共同参与政府投资项目具有更强的迫切性。我国在2004年颁发的《国务院关于投资体制改革的决定》也明确鼓励社会投资，放宽社会资本的投资领域，即只要是法律法规未禁止的基础设施、公用事业，以及其他行业和领域，都允许社会资本进入。并且，国家通过注入资本金、货款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。

从20世纪90年代以来，联合国及英、美、加、澳等国开始探索在公共管理领域引入PPP（即公私合作的方式，其英文名称为PblicPrivatePartnership）机制，以实现以公私合作的形式进行社会基础设施的建设和经营，并引入多元化投资主体，共同参与政府投资项目的投资及运作。通过引入PPP机制，不仅可以缓解政府的资金压力，而且还能够引入市场机制，提高政府投资工作的效率。在实践中，广义的PPP有许多的变化形式，常用的主要有如下模式：

今后，随着地方政府职能的转换及投资项目范围的不断明确，许多可由多元化主体共同参与完成的公共类投资项目，都可探索引入PPP机制来完成。但是在操作过程中要注意操作流程的规范性并防范风险；同时要不断提高政府相关管理人员的业务素质和业务水平，以满足项目管理的需要。

2、项目管理部分环节的外包。在地方政府项目投资过程中，整个流程环节较多、涉及的工作内容也各不相同，单靠政府相关主管部门的管理或者审批，可能缺乏一定的专业性和人力方面的保证。因此，根据各环节的工作内容可考虑适当引进市场化机制，将部分工作外包给那些符合资质条件、信誉较好的专业机构代为完成。这种办法具有很大的优越性：一是提高项目管理的专业性和科学性。通过政府部门委托建设、监理、招、投标、评估、法律等专业化部门完成投资过程中相关环节的工作，可以提高投资管理工作的科学性和工作效率；二是将一些能够委托市场机构操作的微观性事务性工作外包，可以在很大程度上节约政府部门人力的投入，使政府部门摆脱多而无序的工作状态，从而关注并更好地履行宏观调控职能；三是通过将部分职能以合同化、规范化的形式委托给中介、咨询机构，能够促进责任机制的建立，有利于逐渐消除传统体制中对政府工作能效考核与监督机制相对弱化的缺陷。具体从各个工作环节的情况来看，可以重点从以下几个方面引入市场化的中介机构：

（1）项目招、投标：政府在投资项目确立后，需要选择实力强、信誉好的建设单位进行建设。这时，就要保证政府采购的公正、公平、公开性，实行竞争性招标制度。1999年以来，我国先后颁布了《中华人民共和国招标投标法》、《政府采购办法》等，在一定程度上规范了政府投资项目的招、投标行为，也有利于节约政府采购的资金。WTO过渡期后，WTO的《政府采购协议》（即GPA），其中最重要的原则就是竞争性和无歧视性，这对我国政府开展项目招、投标工作提出了更高的要求。

（2）工程项目监理：是指监理单位受项目法人的委托，根据国家有关部门批准的工程建设文件、法律法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，对工程建设实施的监理工作。为了保证政府投资项目工程质量、工期、规模，目前国家对政府项目均要求实施建设监理。但是在操作过程中由于缺少责任约束制度，使得该方式的效果大打折扣。今后应当进一步规范项目监理市场行为，加强约束与行业道德评估，促使其行为更加规范。项目经理圈子（3）项目评估：包括前评估、事中评估、后评估。通过聘任、委托等方式授权专业评估机构对政府投资项目的全过程实施评估，以提高决策的科学性，提高工程质量，确保建设目标的实现。同时，政府部门应当建立完善的量化评估与监管体系，以提高评估机构的工作质量并使其与政府部门目标相一致。量化评估体系主要体现在投资项目的概、预、决算的量化及财务报表审核制度，以及投资效益的量化分析报告制度，等等。

（4）法律中介：加强政府投资项目管理，保护政府投资项目工程合同各方的合法权益，应该引入专业的法律中介机构。重点是对工程合同实施管理，主要确保合同文本的规范性、合法性，依照工作流程对总承包合同、建设监理合同、材料及设备采购合同和施工合同等进行管理，但工程合同管理的核心是施工合同管理。如果遇到纠纷，法律机构凭借其专业凭证依法进行协调、参与诉讼。

（5）项目审计：为缓解项目投资、建设过程中的跟踪审计工作的任务繁重与国家审计力量相对不足的矛盾，进一步提升地方政府投资项目的审计质量，可探索委托专业审计机构代为审计。政府有关部门可依据年度跟踪审计的任务和需要，通过政府采购形式择优选择参审机构，审计经费由地方财政集中支付。同时，应当制订完善的制度，对受托机构的审计行为进行严格的规定，使其能够严格依据国家法律法规，按照委托和聘约要求，以及基本建设等程序开展审计工作。受聘机构出具的审计报告可作为项目竣工决算的依据，受聘机构必须对出具的审计报告承担法律责任。

具体操作过程中，以上各类中介机构都应当在政府投资项目的施工现场和建成后的建筑物的显著位置公示。同时，政府应加强对这些机构的管理，主要是建立对各类中介机构的责任约束机制，对不遵守法律法规及聘任合同给国家造成损失的，都要依法追究有关责任人的行政和法律责任。

3、理顺城投公司职能。近几年，各地政府为了更加有效开展城市基础设施建设，提高投资项目管理效率，加强基础设施建设的融资管理；纷纷设立了城投公司（即城市建设投资开发建设有限公司）以解决城市建设中的政府失灵难题。但是各地的城投公司在职能、定位上又不尽相同。从各地城投公司具体的运行过程来看，由于在定位上没有超越项目管理的传统模式、管理中又往往缺乏必要的约束制度，使城投公司没能达到预期效能。例如有的地方政府把代建制项目统一由城投公司承担，虽然管理水平有所提高，但是往往存在缺乏竞争，人员、水平跟不上政府对项目管理的要求；以及质量、工期、投资规模难以保证等新问题。

为了有效突破传统计划经济制度对城市基础设施建设领域的约束，就要充分利用城市资源和市场机制，形成良好的投入、产出机制。就近阶段现状来看，其重点就是理顺城投公司职能，彻底改变计划经济条件下政府既是城市建设的决策者，又是城市建设的投资者；既是城市建设的经营者，也是城市建设的管理者的不合理格局（注：吴智锐：《股权多元化下城投企业有效运营的思考》，新浪财经2007年3月19日。）。将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的权责不分、政企不分的现象。真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。具体来看，一是坚持推行城投公司的法人化探索，通过引入多元化投资主体（注：引入多元化主体的过程是决定未来城投公司能否顺利运行的非常重要的环节，因此在选择多元化投资主体的时候，应当充分考虑到城市基础设施建设的公益性、公共性特征。根据部分地区的经验，盲目引进多元化主体参与公共基础设施建设，并不能使城投公司真正发挥其职能，甚至出现城投公司不能有效解决市政建设的资金，以及自身经营决策、业务开展等方面的问题。今后还需要通过不断的探索，寻求最佳的投资主体组合与运行模式。），规范法人治理结构、改变其政府附属机构的特征，并不断完善激励和投资、经营管理约束机制，实施科学的经营管理。二是探索把开发功能从城投公司中剥离出来，使其成为基础设施建设项目的融资平台，并通过代建制等PPP模式，委托市场专业机构进行建设；三是项目论证职能由政府行使，要把可行性研究、审批、评估等环节的职能从城投公司剥离，并由政府主管部门履行。但是在具体履行过程中，可通过委托专业咨询机构来完成。