征地审批环节存在的问题及原因

（一）土地利用规划基础普遍较差，对建设项目用地预审效率形成较大制约。

目前全国各地执行的土地利用总体规划是1997年开始组织编制的。这个规划是我国建立土地用途管制制度后第一次编制土地利用总体规划。受当时技术手段、人员素质的限制，以及人们对土地利用总体规划在经济社会发展中的地位作用认识有限，规划的科学性和可操作性普遍不足。相比其他地区，西南地区规划编制更显粗糙。交通、水利、产业布局等专项规划与土地利用总体规划在规划期上不一致，对经济社会发展形势和速度预计不足，导致各专项规划与土地利用总体规划衔接不够；为了确保基本农田在数量比例上达到80％以上的要求，简单地在图纸上涂颜色，将质量较差的耕地甚至非耕地包括不可利用的山崖、深沟等涂成基本农田。按照《建设项目用地预审管理办法》规定，国土资源管理部门对建设项目的用地预审，主要是对建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律、法规规定的条件等情况进行审查，但由于单独选址项目基本不符合土地利用总体规划，几乎每个项目涉及修改规划，甚至需要调整基本农田，而且要涉及多个部门，一般完成时间需要几个月，大大影响了预审的速度和效率。

（二）政府审批层级多，审批时间总体上较长。

完成整个征地审批最多的会涉及县、市、省、中央四级政府及相关职能部门，相关文件逐级上报审查，各级政府间及政府相关职能部门审查重点未严格区分，审查责任未分清，由此造成对同一报件材料重复审查的情况大量存在。

基层政府及相关职能部门承担着整个征地报件基础材料准备工作，工作量大、涉及部门多、审查责任重，加之熟悉业务的工作人员不足、专业素质有待提高，信息化管理程度不高等，造成审批效率普遍低下。如，从单独选址项目征地审批平均耗时来看，重庆市总耗时547天，其中区（县）审查需244天，占总耗时的45％；四川省总耗时620天，其中县级审查需299天，占总耗时的48％；云南省总耗时1002天，其中县级审查需728天，占总耗时的73％。

部分地方反映，地级市审查环节仅在整体统筹和确保报件规范、申报内容真实合法等方面发挥了一定作用，这些功能完全可由省级和县级审查环节分担实现，而地级市审查耗时往往较长。

（三）政府部门间协调不够，影响审批效率的提高。

征地审批主要涉及发展改革、国土资源、城市规划、环保、林业等行业主管部门。由于办理顺序不明确，征地申报事项在各部门办理的顺序往往根据具体项目需要临时决定，没有固定、明晰的流程，用地单位不清楚到各部门办理的先后关系，往往绕很多弯路，耽误过多时间。部门间审批权限不清，致使超越职权范围审查和重复审查时有发生。如某地国土资源部门在对某输变电工程用地审查过程中，还对企业法定代表人身份和税务登记等内容进行了审查。有的规定互为审批前置要件，让申请者无所适从。如个别区县规划部门核发规划红线图要求须先有国土资源部门同意用地预审意见，而国土资源部门则要求须先提供规划部门出具的规划红线图，否则不予受理。有的部门间审查标准不统一，导致审查结论相左，如国土资源部门与林业部门关于地类的认定标准不一。

城市规划部门选址、发展改革部门立项、国土资源部门勘测定界和地灾评估耗时长，是制约预审效率提高的突出因素。在县级审查上报环节中，重庆市区（县）政府平均总耗时197天，耗时较长的3个环节是：规划选址及规划红线图确认耗时67天，占总天数34％；发展改革部门立项耗时46天，占总天数23％；地灾评估耗时29天，占总天数15％。四川省县级政府平均总耗时265天，耗时较长的3个环节是：规划选址及规划红线图确认耗时85天，占总天数32％；勘测定界耗时73天，占总天数28％；地灾评估耗时51天，占总天数19％。云南省县级政府平均总耗时623天，耗时较长的3个环节是：发展改革部门立项耗时240天，占总天数39％；地灾评估耗时150天，占总天数24％；勘测定界耗时120天，占总天数19％。

（四）农用地转用及土地征收审批阶段与预审阶段重复审查比较严重，降低了审批效率。

预审和农用地转用及土地征收审批基本需要同样长的时间，两个阶段在审查内容上存在大量重复，严重制约了审批效率的提高。从单独选址项目用地审批情况来看，重庆市完成预审和农用地转用及土地征收整个程序最短需要191天、最长1475天、平均547天，其中预审耗时最短需要111天、最长989天、平均320天，分别占最短、最长、平均时间的58％、67％、59％；四川省完成整个征地程序最短需要127天，最长2566天，平均620天，其中预审耗时最短需要88天、最长1134天、平均328天，分别占最短、最长、平均时间的69％、44％、53％；云南省完成整个征地程序最短需要585天，最长2199天，平均1002天，其中预审耗时最短需要490天、最长1595天、平均783天，分别占最短、最长、平均时间的84％、73％、78％（见图1）。但由于政府及相关部门对预审的重视程度不够，甚至有的地方发展改革部门立项在前，国土资源部门预审在后，预审成了走程序，预审的权威性还需加强。

（五）对不同性质、不同规模项目用地审批程序要求一致，影响整体审批时效。

现行征地审批办法没有体现差别化管理，不论规模大小、轻重缓急，所有项目几乎执行同样的审批程序。须经国土资源部用地审查的能源、交通、水利等基础设施项目，在经国家发展改革委等部门核准，有关部门批准立项或者确认工程建设后，一般项目工期比较紧，留给国土资源部门审查的时间并不多，有的甚至立即要求动工建设。而重点项目往往占地面积大，跨地区用地情况普遍，在基础资料准备、部门之间沟通协调、向被征地农民做工作等方面需花大量时间。如向家坝水电站建设项目整个报批程序在几乎没有补件、退件等情况下，也用了422天才完成。

在确保中小项目及时落地方面，由于实行无差别化的农用地转用和土地征收审批政策，审批时效性不高。一些民间投资、占用耕地面积较小、市场时效性很强的项目，由于必须走完所有程序，没有重点项目所拥有的政府支持，审批周期并不比重点项目短。如重庆市云阳县云开加油站项目征地审批耗时近4年，这不仅增大了行政管理成本，也使申请人错失获得最优经济效益的良机。

（六）报件资料复杂且要求变化频繁，增加了大量额外负担。

报件材料要求比较复杂繁琐，既有文字、图表，又有数据、图纸，还有各种证书、申请、批复文件。据不完全统计，一个完整的单独选址项目用地报件，需要提供28类46件资料，几乎涉及所有政府、职能部门和中介服务机构的相关材料都要上报，且要提供10份以上分送相关部门。如省级以上政府及国土资源部门要求提供的听证、社会保障方案等材料，仅能对其进行形式审查，根本不能保证材料的真实性，而审查后还要承担相应责任。

农用地转用和土地征收审批报件国家有统一规定，各地也有相应细化要求。但实施不了多久，认为效果不理想，又重新下发新的报件要求。要求变化频繁，让基层无所适从。由于报件资料要求较高，只有具体经办的人员清楚。如未及时对基层具体经办人员进行培训，一遇基层具体经办人员工作岗位变动，对新的要求连基层的国土资源部门都不能及时获知，国土资源部门以外的单位更不清楚，不管这种改进是否对简化报件程序和材料有利，但新要求实际上给基层国土部门和用地单位造成了麻烦。

（七）西藏的特殊困难。

西藏地域广、交通不便、信息化水平低，很多地区国土资源部门机构设置不独立，工作人员业务水平不高。某些全国统一的基础性工作无条件开展，无法提供审批需要的前置性要件。各地区信息化水平较低，不具备网上申报条件，自治区国土资源部门只能将报件资料扫描转成电子档后报部，工作量大、耗时长。多数项目为援建项目，无力缴纳新增建设用地土地有偿使用费。无条件开展报国务院审批单独选址项目用地以外的勘测定界工作，不能提供建设用地供应备案数据。

总体来看，审批层级多、前期工作准备不充分、部门协调不够、重复审查是制约审批效率最为突出的问题，也成为当前最容易取得改革突破的关键环节。

土地批后实施情况及原因

分析四省（区、市）2005年～2007年批准征收土地后的批而未征、征而未供、供而未用的情况，主要呈现以下特

征：

（一）2005年～2007年实际使用土地占批准征收土地普遍不到三分之二，挖潜空间巨大。

重庆市3年经批准征收土地31902．05公顷，实际使用面积23510．54公顷，占批准征收土地总面积的74％；未使用面积8391．51公顷，占批准征收土地总面积的26％。四川省宜宾市中心城区经批准征收土地1387．31公顷，实际使用面积880．55公顷，占批准征收土地总面积的64％；未使用面积506．76公顷，占批准征收土地总面积的37％。云南省3市经批准征地面积15271．56公顷，实际使用面积7977．02公顷，占批准征收土地总面积的52％，未使用面积7294．54公顷，占批准征收土地总面积的48％。（见图2）即便扣除不可利用地和边角插花地等，仍有较多批准征收的土地未实际投入使用，有的地方3年未利用土地甚至超过了平均每年新批土地面积。

从征、供、用三个环节分别来看，主要呈现以下特点：

批而未征在部分地区少量存在。在单独选址项目中，除云南省三市有25．67公顷（占批地面积0．4％）未实施征地外，其余3省（区、市）均没有批而未征情况。在城市批次用地方面，四川省3市中心城区有批而未征土地499公顷，占批地面积9％；云南省3市有批而未征土地871．91公顷，占批地面积10％；重庆全市不存在批而未征情形。

征而未供普遍存在，城市批次用地中相对突出。重庆市3年共有征而未供土地1914．12公顷，占征地面积31902．05公顷的6％。在单独选址项目中，四川省3个抽样项目中只有广巴公路有征而未供土地123．31公顷，占征地面积1483．95公顷的8％；云南省3市共有征而未供土地341．77公顷，占征地面积6362．12公顷的5％。在城市批次用地方面，四川省宜宾市共有征而未供土地506．76公顷，占征地面积1387．31公顷的37％。云南省3市共有征而未供土地3017．16公顷，占征地面积8011．87公顷的38％。

供而未用比较严重，单独选址项目中相对较多。重庆市供而未用土地5877．63公顷，占供地面积的20％。在单独选址项目中，四川省中昊晨光化工项目有20％土地未使用；云南省3市共有供而未用土地1649．57公顷，占供地面积的27％。在城市批次用地方面，四川省宜宾市没有供而未用情况；云南省3市共有供而未用土地1388．46公顷，占供地面积的28％。

四省（区、市）共有近5000公顷闲置土地。根据四省（区、市）给国务院报告的闲置土地清理数据，重庆市共有闲置土地1201．36公顷，四川省2051．17公顷，云南省1139．58公顷，西藏自治区117．17公顷。

（二）造成批后实施情况普遍不好的主要原因。

个别地方政府领导以地生财的理念，使土地供应总量大大超过城市发展的实际需求。个别地方政府领导将经营城市土地的目标片面地定位于扩大土地供应，寄望于通过出让土地直接获利或者利用储备土地融资，不顾发展实际土地需求，致使大量已供土地闲置。

批后实施阶段监管力度薄弱。目前，农用地转用及土地征收环节已较规范，而供地后土地使用监管工作还未引起普遍重视，管理措施未能及时跟上，土地出让合同管理工作还需加强，批后实施情况的考核评估未能严格进行，相应的激励约束机制没有建立。

征地实施难是造成批而未征的主要原因。农民认为征地补偿标准低、安置不合理，导致阻挠征地的现象不同程度存在，征地工作难以顺利进行。单独选址项目跨行政区域普遍，不同行政区域征地补偿安置标准不一致，甚至相邻地块补偿安置标准差异较大，涉及对象多（有的还涉及城镇居民拆迁安置），加之水利等基础设施安置补偿标准较低，补偿安置难度大。

客观实际导致征而未供难以避免。部分地区（尤其是边远少数民族地区）经济发展水平较低，新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等缴纳不能及时到位，无法取得合法土地手续而不能动工建设。城市规划道路及公共绿地未计入已供地面积统计。不可利用地、边角插花地无法供应。重点项目分年供地。城市批次供地程序较单独选址复杂，因此存在较多的征而未供。

用地环节管理政策滞后、适应性不强使供而未用不能得到有效处理。政府为融资而大量储备土地，少数人囤积、炒卖土地。土地使用者对自身实力和市场风险判断不足，融资无法及时到位，资金短缺导致不能按期开发，也有个别开发商为等待更好的市场机会而推迟开工。受地方政府发展指导思想的影响，城市规划调整频繁，导致部分项目无法落地。个别地方仍进行毛地、生地出让，加大了土地使用者开发成本和周期，部门间协调不够，供地、规划、开工许可等环节衔接不畅，导致项目无法按期开工。另外，抵押及司法查封也造成了部分土地闲置。

改革征地审批制度的政策建议

（一）加快土地利用总体规划修编，提高规划的科学性和可操作性。加快推进新一轮土地利用总体规划修编，统筹保护耕地与保障发展，在防止两减一增（减少耕地保有量和基本农田保护面积指标，增加建设用地规模指标）的前提下，合理调整各类用地布局；充分利用现代科技手段，充分调动地方各级政府及相关职能部门的积极性，使新一轮土地利用总体规划的编制科学、合理，确保土地利用的图、数、实地一致，耕地尤其是基本农田保护要落实到地块，水利、交通、能源、产业规划和经济社会发展中长期规划等专项规划与土地利用总体规划相衔接；加强基层土地利用规划编制，统筹新农村建设、耕地保护与土地整理，统筹田、水、路、林、村布局，提高规划的精细化程度；建立土地利用规划动态评估和规范修改制度，改变规划多年一成不变、不符合发展现实的状况，利用修订《土地管理法》的契机，将土地利用规划动态评估和规范修改制度用法律形式固定下来。

（二）加强建设项目用地预审，逐步建立土地利用规划许可制度。近期，可考虑将农用地转用及土地征收审批阶段的部分审查内容调整到预审阶段进行，进一步加强预审的实质审查功能，减少农用地转用及土地征收审批阶段的审查内容，将重点项目用地的大部分审查内容放在预审阶段进行；明确划分预审阶段、农用地转用及土地征收审批阶段的审查内容，预审阶段审查通过的内容，如无重大变更，在农用地转用及土地征收审批阶段不再审查。进一步，可考虑将建设项目用地预审与农用地转用审批合并，建立土地利用规划许可制度，并提前至立项审批之前完成，立项批准后国务院只审批国家重点项目土地征收，城市分批次用地和其他单独选址项目用地均下放地方审批，利用修订《土地管理法》的契机，将土地利用规划许可制度用法律形式固定下来。

（三）理顺各级政府间土地审批关系，合理设置审批职能。根据各级政府在宏观调控和微观规制方面所发挥的不同作用，科学、合理确定各级政府的审查职能，明确划分审查内容，属于下级政府审查并且通过的事项，没有重大变更不再重复审查；建立起与各级政府审批权力对等的责任体系，强化意见签署及责任追究；逐步取消地级市审批层级，将相关审查职能分别划归省级及县级，紧密结合省管县试点工作的开展，赋予试点县（市）项目用地不经过地级市直接报省级政府审批的权力，同时加强县级政府及有关职能部门从事审批工作人员的力量配备和业务培训；设计使用难度低、串联各级政府及有关职能部门、标准统一的土地审批信息系统，实现智能化管理，减少人员素质对工作效果的影响；加快管理职能、管理方式的转变，在国土资源部门设立专门机构（事业单位），负责建设用地预审和审批事项的技术性审查，缓解行政机关的审查压力。

（四）理顺部门间审批关系，健全部门间沟通协同机制。国土资源部在充分协调国家相关职能部门的基础上，制定涉及征地审批程序、办事顺序、各部门审查重点的国家级规范性文件；明确各部门的审批职能和部门间审批顺序，对各部门审查时间进行严格限定并规定相应责任，逐步推行国土资源部门牵头，相关部门参与的征地并联审批制度，加强批后实施阶段部门间的协调配合，落实部门共同责任；精简报件的材料种类和数量，保持制度的稳定性和连续性。

（五）实施差别化管理，对重点项目和用地规模小的项目建立土地审批快速通道。在做好用地预审的基础上，对国家重点项目中控制工期的单体工程，以及有工期要求和季节影响的工程，经省级国土资源管理部门审核同意后，可以向国土资源部申请先行用地；不涉及调整基本农田的省级重点项目，有上述情形的，可以由省级国土资源管理部门批准先行用地，报国土资源部备案；建立占地规模小的项目便捷审批机制，精简材料与程序。

（六）完善征地补偿制度，探索多种形式的征地安置方式和途径。考虑土地所有权及其经济属性，逐步提高补偿标准；统一征地补偿计算方式，消除因用途等因素带来的补偿不公，逐步实现同地同价；实行征地补偿安置资金前置制度，对所有土地征收项目，必须在准备足够征地补偿安置资金的情况下，才能下发土地征收批文，确保对被征地农民的补偿安置及时足额到位；定期开展全国性专项检查，研究建立跟踪监控信息系统，加强对征地补偿费发放、农民安置等落实情况的跟踪监控，严肃查处侵害农民利益行为，保证中央政策真正惠及农民；研究建立征地补偿协调裁决机制，授权独立的监督检查机构承担征地补偿协调裁决工作；探索以经营性资产安置为主，包括货币安置、就业安置、住房安置、社保安置、投资性安置在内的多种安置途径，妥善解决群众的长远生计问题。

（七）实施建设用地全程管理，加大批后监管力度。开展确定城市建设用地年度规模指标体系研究，从源头上控制新征土地超过实际需求的情况；加大建设用地动态监督管理制度落实力度，加快构建批、供、用、补、查统一网络监管平台；改进土地供应面积统计办法，使以前未纳入统计的面积能得到体现；探索边角地、插花地的盘活利用机制；研究制定细化的闲置土地认定标准及分类处理政策；建立并落实批后实施情况定期考核评估制度，完善奖惩机制；强化土地利用的合同化管理及违约责任追究，减少市场主体的盲目行为。

（八）加大对西藏等落后地区的支持力度。考虑西藏等落后地区实际困难，适当放宽报部审批的建设用地审批事项要求。继续加大全国国土资源干部援藏力度，为西藏国土资源干部提供更多的培训机会。加强基础业务上的指导及设备、技术上的援助。可允许自治区政府授权个别偏远地区行署在保证不突破计划指标、完成耕地保护目标的前提下，自行审批，相关情况定期报自治区政府备案。争取党中央、国务院的支持，多部门联合研究出台对西藏等落后地区在新增建设用地土地有偿使用费征缴上实行差别化政策。