1。地方政府“越位”：违法批地

根据《土地管理法》的规定，土地租赁必须遵循严格的程序，符合土地利用总体规划，并根据征地性质（基本农田或一般农田）和需求面积分步报批。然而，地方政府在地方利益最大化的前提下奉行招商引资、优先建设的战略，这与大规模征地必须报国家批准的刚性约束直接冲突。在这种利益驱动下，地方政府开始以发展地方经济为借口，甚至以“发展是硬道理”为由，无视国家土地利用规划和环境保护的要求，实施“项目跟着领导走，规划跟随项目，超越审批权限出让土地”。一些地方政府纵容甚至操纵违法用地，擅自设立、扩建开发区，擅自调整土地利用总体规划，非法占用基本农田。清华大学土地研究组从国土资源部了解到的信息显示，在地方政府违法批地、涉及政府的案件中，违法主体占80%，违法用地主体占80%。但地方政府违法批地的新特点是违法案件数量明显减少，但总面积明显增加，呈现出由西向北梯度转移的趋势。违法占地主要有两种形式：一种是大量经营企业，特别是房地产企业，为谋取土地升值的潜在利益，违法占地、囤积大量土地。第二，国家开发区占地面积。目前，中国有6800多个工业园区。2003年，国家对各类开发区进行了改组，但一些地方以“产业基地”、“产业密集区”的名义变相设立“开发区”招商引资，一些被取消的开发区通过更名恢复活力。一些区县“开发区”采取与国家级、省级开发区“挂靠”的方式，争取更大的发展空间。主要有两种情况：一种是工业项目征收土地的“低价”协议转让。一些地方政府为了吸引更多的项目和投资，违反“协议出让土地”的管理办法，以“零地价”甚至“负地价”的价格出让土地。随着一些产业项目向中西部地区转移，一些西部地方政府在没有规划的情况下盲目签订协议，承诺为开发商提供大量开发用地。一些协议甚至提供了40-50平方公里的土地。因此，大量土地资源被少数企业垄断，造成国有土地资产流失。2007年9月28日，国土资源部发布了《国有建设用地招拍挂使用权管理条例》（国土资源部令[2007]39号），对国有建设用地使用权“招拍挂”出让范围作出了明确规定，挂牌出让的期限、出让价款的支付和国有建设用地使用证的颁发，避免协议损失造成土地出让的制度性损害。二是商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类商业用地违规“分批缴纳”土地出让金。2002年5月9日，国土资源部发布《国有土地使用权招标拍卖挂牌出让规定》（国土资源部令第11号），其中明确规定“受让人按照出让合同的规定缴纳全部出让金后，应当依法申请土地登记，取得土地使用权证书，取得土地使用权”。但在实际操作过程中，不少地方通过土地工程分期付款方式取得建设用地使用权证。开发商可以用有限的资金利用多个项目，并将风险转移给金融机构。