成都户外广告新政遭质疑破解难题需界定公共物权

高楼林立的楼顶空间、河道和公路两侧的空间归公共所有，其管理权本应归政府，但是，近期成都市政府一些做法引发了法学家的质疑。

今年5月，成都市政府城乡环境综合治理工作领导小组办公室下发了《关于规范治理中心城区户外广告工作的意见》和《关于规范管理中心城区户外广告的通知》两个文件，决定对成都中心五城区及辖区高速路的户外广告进行全面清理整治，按照非法的一律拆除，到期和新设的一律拍卖的原则，在今年10月1日之前，将成都市区内所有户外广告(100余块广告牌)的三年经营权进行市场化公开拍卖。其拍卖收益的40%归政府所有。

中国社科院法学所研究员梁慧星和西南政法大学教授张和光均明确表示，户外广告设置在私有产权的物业上，收益应归业主所有;政府作为管理者，只能根据城市规划和公共利益的需要，对户外广告位的设置进行审批，无权从中获取商业利益。

中国政法大学教授江平认为，政府此前对户外广告设置收取的审批费用已包含了空间使用的费用，现在要以此为由改为从户外广告的拍卖中获取40%的利益，需要拿出法律依据。

采访中，不少民法学家都认为：户外空间属于政府管理，但拍卖获利无法律依据。

但是，持另一种观点的中国政法大学行政法教授高家伟7月8日在接受记者采访时说：户外空间属于公共物权，政府有权对其进行多种形式的管理，包括收取一定的费用。政府收费的事实依据一是公共空间被以营利为目的的商业行为所占有;二是户外空间使用容易引发空间和地上的通行安全问题;三是市容规划需要监管，不能在不应立广告的地方立了广告牌。政府的适当收费可以用来加强对户外公共空间使用实施有效的管理，当然，40%的收费是否合理，政府需要向民众说明，以防这些费用没有被真正用在户外空间管理上。

记者在采访中发现，导致民法学家与行政法学家意见分歧的原因是我国法律目前没有对建筑群外的空间归属进行明确的法律界定，比如，私人建筑允许有多少米的空间物权。而确定户外空间属于政府管理的法规，只有国家工商总局发布的《户外广告登记管理规定》，该规定说，户外广告是指利用户外场所、空间、设施等发布的广告。而这也只是针对户外广告登记而言，并没有明确户外空间的归属。在没有法律界定的情况下，所有户外空间均属公共物权。现实的难点就是政府对其管理是应该适用民法还是行政法。

我国国有财产广泛存在，但这些财产权的性质各异。行政法学者刘丽萍说，国家具有双重身份，因而其所掌握的大量公有财产既包括用于社会管理和社会公共利益服务的财产，也包括参与市场流转谋取利益的财产。这是两种性质不同的财产，前者为国家作为行政机关行使行政权力时必需的财产，只能用于公共目的，不得转让，不得作为取得时效的标的物;后者是国家作为民事主体时拥有的财产，与普通民事财产无异，适用民法的规定。

户外空间属于自然资源，对其开发利用和公共资源配置需要政府赋予特定权利，也就是特许使用，根据行政许可法的规定，如果法律、法规允许收费的，使用者使用公共空间应该支付公共资源特殊使用费。北京大学行政法教授姜明安解释，对公共资源拍卖的收益属于公共财政收入，应列入公共财政统一管理，其使用应公开、透明。针对政府与一些广告商签订的合同还没有到期的，政府应在合同到期后，再采取新政，不能中止合同的履行，否则应承担相应的赔偿责任。