中国民航业在近十年中发生了根本性变化，我国航空运输量以每年13%的比例增长，目前已跻身世界第二仅次于美国，并有可能在2015年超过美国。在此过程中，每十年每百万飞行小时的事故率降低一半，最近十年降到0.65/百万飞行小时，再过十年应降到0.3/百万飞行小时，达到国际先进水平。随着我国向民航大国迈进的过程，航空发展与航空安全之间的矛盾日渐突出。所以，需要完善相关的法律法规以平衡航空发展和航空安全的关系。

在航空运输过程中，因发生在民用航空器上或者在旅客上、下民用航空器过程中的事件，造成旅客随身携带物品毁灭、遗失或者损坏的现象和事件时有发生。但是，目前我国处理解决上述空难赔偿及事件的相关立法还不尽完善，导致在空难等事件发生后，虽有法律原则，但无具体标准可依。实际上影响和阻碍了民航业的发展。因此，“11.21”包头空难发生后，关于空难赔偿的争论受到航空公司、遇难者家属到法律界乃至整个社会的广泛关注。

空难事后引起争议的原因

赔偿标准陈旧，赔偿标准过低是引起争议的原因。我国最早的关于航空运输中旅客意外伤害赔偿的规定，是1951年公布的1500元。1982年，对旅客意外伤害保险金有了新的补充：保险金人民币1500元、慰问金人民币1500元，对生前供养2人者，再给其家属补助金人民币1000元，供养3人以上者给人民币2000元；赔偿金总额以每旅客人民币5000元为限；对港、澳地区和外国旅客参照1955年《海牙议定书》，赔偿20000美元。1988年1月18日重庆空难，将保险金和补助金调整为人民币8000元。1989年国务院将承运人的赔偿限额规定为人民币2万元。此外，旅客可以自愿投保航空旅客人身意外伤害险。1993年国务院发布了132号令，将每名旅客的最高赔偿金限额提高到人民币7万元。

但国外对与赔付标准却远远高于中国的规定，1999年国际航协各成员航空公司签署《蒙特利尔公约》（即《统一国际航空运输某些规则的公约》）。这部公约特别引用世界货币基金会从1974年开始引用的“特别提款权”，并规定了对旅客死亡或身体伤害以是否超过10万特别提款权为界限，实行两级制：

（1）对不超过10万SDR的，实行客观责任制；

（2）对超过10万SDR的，实行无限额的推定的过失责任制。公约中还约定，损害赔偿金可由旅客住所或者永久居所地国法确定。

而我国空难赔偿标准仍沿用1993年国务院132号令，在航空运输中旅客损害赔偿实行的是责任限额制度，法定最高限额为人民币7万元。由于我国人民生活水平日益提高和航空业的迅猛发展，以及国际航空领域立法全球化的趋势，7万元人民币的赔偿限额已明显与我国社会发展的需求脱节，并远远落后于发达国家的水平。由于适用早已过时的空难赔偿标准，导致每次航空公司不得不以各种各样的名目及方式，或明或暗地在法定限额基础上增加赔偿金额；而作为遇难者亲属由于没有新的赔偿标准参考适用，也达不到预期索赔目的，造成双方均不满意。如果因此发生诉讼纠纷，由于没有符合目前的赔偿标准，将给法官带来自由裁量权，而依据法官的业务素质、个人能力的不同，势必导致赔偿金额标准不一，无法达到公平、公正的法律目的。

限额与赔付额相冲突的原因

赔偿限额与实际赔付额相冲突的原因是：职能部门不作为，航空公司利益至上，立法迟缓所至。1996年3月1日起施行《中华人民共和国民用航空法》(以下简称民航法)规定：“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”据此，不仅仅是赋予了国务院民航管理部门的权利，也同时负有了立法义务。但国务院民用航空管理部门迟迟不作出相关规定，报国务院批准执行。不作为已经造成近年来我国航空运输旅客损害赔偿无法可依，赔偿数额一次一变的局面，严重影响了空难或受害者家属及乘客合法权益的实现。

1999年，西南航空公司温州空难、2000年武汉航空公司空难将赔偿金额上升至人民币12.5万元。

2002年，北方航空公司“5·7”大连空难赔偿人民币18.2万元至人民币19.4万元。

2004年，东方航空云南公司“11.21”包头空难的死亡赔偿为14万，加上行李损失、丧葬费、家属抚慰金等，总计金额为21.1万。

从以上实例可以看出，虽然1995年颁布了《民用航空法》，但我国现行赔付法律依据和法定限额未作任何调整。实践中，航空承运人对空难者的赔付纷纷在法定赔偿限额的基础上有所增加。但目前我国空难实施的赔偿标准仍远低于国际标准。

据悉，国务院法制办已经着手制定，《国内航空运输赔偿责任限额规定》，在该规定中，旅客的赔偿限额将增加到二十万人民币。

民航业的发展期待新的赔偿标准

中国民航业在近十年中发生了根本性变化，一方面，民航业的蓬勃发展，令人感到欢欣鼓舞。但另一方面，自中国加入WTO后，民航总局虽废除了一些部门规章，但民航业长期垄断的状况并未真正改变。国内民航业所面临的国内外法制环境与国内专业法制建设的矛盾已日渐突出，民航法及关于赔偿标准的修订工作已如箭在弦上。《民航法》实施已经近10年，而国务院民用航空管理部门至今仍未制定出赔偿责任限额，由于立法跟不上形势，导致在空难赔偿的实际操作过程中，不但不能保障赔偿的顺利有序实施，反而成为空难赔偿能够得以顺利解决的障碍。

“11.21”包头空难虽已经提高了遇难人员的赔偿标准，但部分遇难人员家属不满意，也由此引发了被称为2005中国民航第一案的桂亚宁诉民航总局的行政案件；此外，包头空难地面——包头市南海公园损失案件至今仍未得到赔偿。此次事件给南海公园造成了重大的人员财产损失，生产经营活动受到重大影响。在空难发生后南海公园积极帮助航空公司处理空难搜救、安抚受害者家属等大量的善后工作。但空难事故发生至今已达五个月，南海公园由于缺乏资金无法恢复经营，停业至今，现在已连人员工资的支出都非常困难。我国《民用航空法》第157条虽对地面第三人应获得赔偿作了肯定性规定，但赔偿的具体依据及数额却没有明确，因此导致了地面第三人无法及时得到相应的赔偿。

针对这一现状，有关部门应适时对空难赔偿标准进行修改或废止，并依据《民航法》的规定出台与国际接轨的赔偿责任限额标准。同时，建立和完善法律、法规更新机制，明确法律、法规更新的启动主体、条件和程序以及怠于履行更新职责的法律责任等。

北京市航空法专业委员会秘书长

张起淮

2005年4月22日