林正成都市人民政府研究室

一、香港公屋制度的主要特点

香港特区政府在住房政策中采取明确的双轨制，一是市场住房供应体系，二是保障性住房供应体系。对于私营房屋市场政府不予干涉，但行使调控职能。保障性住房分为公屋和居屋，公屋提供给符合条件的申请者租住，相当于内地目前的公租房；居屋供符合条件的申请者购买，相当于内地的经济适用房，都是面对中低收入市民。

为解决低收入市民的居住问题，1948年民间团体香港房屋协会成立，协会通过自己筹款及政府资助，为香港贫民提供了大量住宅，这是公屋建设的雏形。目前，香港公屋制度发展较为完善，主要有以下特点。

1．成立专门机构负责建设管理。香港房屋委员会(简称“房委会”)是香港公屋的建设和管理机构，同时也积极参与居屋建设，委员会属下有不同的子委员会，分别处理规划、建筑、财务等不同领域的事项。社会资本不参与公屋建设，但可以参与居屋建设。

2．加强对公屋建设的土地资金供给。香港公屋和居屋的土地都由政府免费提供，所占土地都不是优质地块。在香港公屋建设启动之初，主要靠政府拨款，但到1988年，政府注资形式正式退出，香港房委会改为自负盈亏的机构，负责公屋建设运营，政府不再投入资金。

3．多种措施加强公屋的管理运营。因为公屋仅靠租金难以维系运转，香港实行租售并举，政府为公屋建设提供贷款资助，房委会按市值出租公屋附属的商业设施和非住宅设施。房委会建设的公屋可以作为居屋以市场价的60％～70％出售，资金用于公屋的建设和维护。此外，以商场及停车场为核心物业的领汇房地产基金也从股市筹措大量资金。通过运用综合措施，香港公屋资金运作有盈余。

4．公屋区配套设施比较健全。香港公屋建设所占土地虽然不是优质地块，但交通网络和配套生活设施等都非常齐备，绝无“城市孤岛”现象。

5．公屋租金和居屋售价相对较低。香港公屋租金很低，约为市场价的1／4，居民申请公屋的平均轮候时间为1．9年，公屋租金价格每隔两年进行相应调整，目前有3成香港人居住公屋。社会资本也可以参与居屋的建设，居屋的建设成本与普通商品房相比减去了土地费用，使得居屋的售价仅为商品房的1／2～1／3。香港保障性住房供应体系解决了占总人口一半的中低收入市民居住问题，同时又是对土地批租制度和高度市场化机制的补充和协调。

6．通过保障性住房对房地产市场进行调节。香港运用土地政策和保障性住房政策对房地产市场进行宏观调控，通过增加公共住房投入抑制房地产市场的暴利行为，在楼市下滑时减少公共住房供应量帮助恢复楼市。亚洲金融风暴使香港楼价下挫，为避免居屋和商品房恶性竞争，香港在2003年无限期停建及停售居屋。

7．切实加强公屋制度保障。为了使得这样的公共政策真正受惠于低收入阶层，香港政府制定了非常严格的公屋和居屋申请程序，一旦发现诈骗，处罚极其严厉，不仅有牢狱之灾，个人信用也彻底破产。因此多年来，虽然也出现过诈骗案，但概率很低。

8．多种措施鼓励居民购置住宅。尽管香港公屋资金运作有盈余，仍然推出系列措施鼓励有条件的居民购置住宅，以减少出租公屋的比例，从而降低持续大规模建造公屋所产生的管理和维修负担。这些措施包括“居者有其屋计划”、“私人参建居屋计划”、“租者置其屋计划”、“自置居所贷款计划”、“可租可买选择计划”、“夹心阶层住屋计划”等。

二、推进我国公租房建设的思考

通过对香港公屋制度的分析，我国内地推进公租房建设要注意以下几点。

1．应科学规划设计公租房建设。为了避免大片公租房集中建设形成“贫民窟”，公租房要坚持集中与分散相结合的原则，结合城市总体发展进行规划建设，修建公租房的土地虽然不是优质地块，但交通网络应该顺畅，配套也要完备。在规划中，应分析城市各个地区的住房需求数量，尤其是各地工业园区企业职工对公租房的需求情况，科学规划公租房建设，使之能够形成稳定的商业物业收入。在规划中，应针对保障对象的不同，公租房的建设装修档次、租金标准要形成合理梯度，并能够实现就近配租，避免形成交通压力。

2．利用公积金贷款建设公租房。资金来源是公租房建设的主要困难。为探索更多资金渠道，今年8月5日，住房和城乡建设部公布了我国第一批28个城市作为公积金贷款支持保障性住房建设试点城市。目前，我国许多城市公积金资金运用率不高，而且受全国房地产市场影响，未来相当长时间内住房公积金贷款增长可能跟不上公积金缴存余额的增长，全国许多城市资金运用率将会降低。因此，为拓宽公租房建设资金渠道，我国可提取相应比例的公积金沉淀资金用以建设公租房，同时在试点成熟的基础上，推广公积金贷款建设公租房，并探索通过直接投资或定向募集等方式，吸引保险资金等参与公租房建设。

3．利用REITs(房地产信托)建设公租房。REITs可以股权的形式为商业地产投资和保障性住房建设募集资金。目前，天津市廉租房REITs方案已经获得央行的通过，这是我国首个REITs，上海、北京也已经做好推行公租房REITs的准备。我国各城市可以充分利用国家鼓励拓宽公租房建设融资渠道的政策，在总结试点基础上开展公租房REITs，多种渠道解决公租房建设资金问题。

4．多种方式筹建公租房房源。鉴于需求数量较大，公租房除了可通过直接投资建设、新建商品房中配建、向社会收购租赁等方式筹集房源外，还可充分利用机关事业单位的空闲公房等资源，将其收归房管部门，再进行功能完善和简单装修，作为公租房统一租赁管理。此外，可在工业园区内规划一定比例的土地，由各园区管委会完全投资或引进社会资本为本园区企业职工统一修建公租房，而不再建设以前那种功能简单、人性化不够的集体宿舍，收益主要通过配套商业物业运营来获得。各地也可积极探索，采取灵活变通的方式回收小产权房作为公租房房源。