2013年4月初，山东省高级人民法院发布，根据最高人民法院的部署，山东省近期将选择一两个中级人民法院进行行政案件集中管辖试点。试点的中级法院可以根据本辖区的实际情况确定2至3个基层法院作为行政诉讼案件集中管辖法院。作为司法制度的创新，集中管辖制度在试行之前必须得到充分有力的的理论论证，以便这一创新在试行之后能发挥它应有的功能和作用。

一、行政诉讼集中管辖的概念及种类

集中管辖是根据审判实践的需要，将一些专业化程度比较高或者分布比较分散的案件集中到某一法院进行统一管辖的制度。目前我国实行的集中管辖案件比较多，却大都集中在涉外民商事案件、知识产权案件等案件中，行政诉讼案件在集中管辖方面尚属新的领域。

行政诉讼集中管辖作为集中管辖的一种，是指对特定辖区内的行政诉讼案件交由一个或者几个特定的法院进行集中管辖的制度。行政诉讼集中管辖制度既是一种改革创新的方法，又是一种新的司法管辖模式，它可以解决当前行政司法环境恶劣、行政审判效率不高、司法资源配置不当等诸多现实问题，应该在修改《行政诉讼法》时将这一制度固定下来，为新的《行政诉讼法》注入新的活力。

行政诉讼集中管辖根据不同的分类标准可以分为不同的类型。根据集中管辖的审级不同分为提高审级的集中管辖和跨区域的集中管辖。提高审级的集中管辖是指通过提高管辖法院的级别来实现案件的集中管辖。跨区域的集中管辖是指行政诉讼案件由同一级别的某个法院进行集中管辖。根据行政诉讼案件的集中程度划分可以分为完全集中管辖和相对集中管辖。完全集中管辖是指对市级行政区域内的行政案件全部集中到一个或者几个基层人民法院进行集中管辖，其他基层法院不再管辖行政案件。相对集中管辖是指一个或几个法院集中管辖大部分行政案件，其他法院仍然管辖一小部分的行政案件。

二、我国行政诉讼管辖制度上的缺陷

自《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施二十多年来，行政管辖制度在实践中发挥了其应有的作用，但其毕竟是从《民事诉讼法》演变而来，很多制度都是沿用了《民事诉讼法》中的规定，已经不能适应专业性和特殊性比较强的行政诉讼，其中行政诉讼管辖制度上的弊端暴露的尤为突出。

第一，审判司法资源浪费，行政审判效率和质量不高。由于我国幅员辽阔、人口众多，各省、自治区、直辖市内部差异巨大，行政诉讼案件在数量和质量上都存在分布极不均衡的现象，有的法院案件数量多、难度大，有的法院则几乎没有行政案件的审理。这就造成了许多法院的行政审判庭的法官闲赋浪费，从而影响到了案件的审判效率和质量。

第二，司法权对行政权的依附尤为突出，司法权地方化、行政化色彩严重，对行政相对人的合法权益保护仍然有限，公众对行政审判公正性评价不高。人民法院本应独立行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。而由于我国的政治体制所决定，法院系统和行政区划相对应而设置，法院的人事任免权和与财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制。行政审判很难摆脱行政干预，以致消弱了行政诉讼作为司法审查应有的功能，造成行政审判的公信力较低。

三、确立集中管辖模式在行政诉讼中的必要性

第一，优化司法资源配置，提高审判质量和效率。2012年，全国各级人民法院共受理行政一审案件共计13.6万件，同比增长5.1%，按全国3140个基层人民法院计算，平均每个基层人民法院的收案数为43件，况且算上中级人民法院的话，这个数字会更少。就山东省范围而言，山东省在十一五期间五年的时间里共审结一审行政案件135577件，山东省按17个地级市140个县来算的话，平均每个基层法院每年审结行政诉讼案件193件，西部的很多基层人民法院的结案数还不到70件。行政诉讼案件集中管辖使得行政案件相对集中，只需要在案件集中管辖地的人民法院行政庭配备合议庭人员即可，从根本上改变了行政审判资源的闲置现象，特别是针对山东省西部经济落后的地区，确立行政诉讼集中管辖模式可以节约大量的司法资源，节省司法成本，提高审判质量和效率，形成新的行政审判格局。

第二，改善行政审判司法环境，提高行政审判公信力。秩序、公正是行政诉讼的重要价值，行政诉讼在确定管辖制度时必须本着司法公正、独立审判的原则去设立，司法权行政化在现实实践中出现地方保护主义和执行难的现象，法院很难站在公正的立场上去裁判。确立行政诉讼集中管辖模式后，解决了社会最担心的政府和法院的关系问题，在一定程度上切断了行政干预和地方保护，实现了行政权和司法权的良性互动，为法官独立、公正的审判行政案件创造更加宽松的审判环境。

第三，培养稳定、专业的行政审判法官队伍，进而统一司法裁判尺度，提高司法统一性。专业性比较强的行政诉讼案件必须有一支有专业特长的法官队伍来审理。然而，在现实审判实践中，因为行政诉讼案件比较少，导致人民法院行政审判庭法官流动性频繁，业务能力得不到长时间的锻炼和提升，不可能形成一支稳定高效的法官队伍。由于业务能力差，各人民法院的行政裁判相差很大，裁判不统一，从而影响了法院裁判的公信力。随着行政诉讼集中管辖的确立，一定辖区的行政案件都在一个或几个人民法院集中管辖，必然会大大丰富行政审判庭的审判实践，积累大量的审判经验，保持司法尺度的统一，提高法院裁判公信力，进而形成一支稳定、高效的法官队伍。